Por: Sergio Córdoba
INTRODUCCIÓN
La actividad petrolera es un pilar estratégico para las finanzas públicas del país. Según cifras del DANE, más de una tercera parte del total de las exportaciones del país provienen del sector, por lo que un buen comportamiento en la industria repercutirá directamente en la economía del país. En esa medida, promover la transparencia en el sector es fundamental para fortalecer la gobernanza y proteger la biodiversidad de posibles impactos ambientales derivados de la actividad extractiva.
NRGI construyó una herramienta de diagnóstico de la corrupción en el sector extractivo enfocada en la identificación de los riesgos de corrupción con mayor probabilidad de ocurrencia. Dicha metodología, que debe desarrollarse en seis pasos, promueve la transparencia en el sector petrolero por medio de una serie de estrategias que parten de la identificación de los riesgos de corrupción con mayor probabilidad de ocurrencia y que más daño le pueden ocasionar a la industria.
Lo anterior dio como resultado un diagnóstico de los riesgos de corrupción en el sector petrolero en los municipios de Maní y Tauramena, Casanare y un plan de acción con una serie de estrategias orientadas a reducir dichos riesgos. Se eligió Casanare por ser el segundo departamento con mayor producción de crudo a nivel nacional, Tauramena se escogió por ser el principal productor de petróleo del departamento, mientras que Maní fue seleccionada por ser un municipio con producción media-baja. Tal contraste permitió recabar información variada de diferentes posturas que dio como resultado un diagnóstico con un panorama más general e integral sobre los posibles riesgos de corrupción en el sector.
La guía fue adaptada a nivel territorial porque se considera que las regiones de la periferia del país, históricamente olvidadas en el proceso de toma de decisiones, tienen percepciones que no son tenidas en cuenta. Esta dinámica genera conflictos en los territorios, ya que las aparentes soluciones impartidas desde Bogotá no responden a las necesidades propias de la periferia del país, generando choques y tensiones. Por lo tanto, la inclusión de la perspectiva territorial permitió enriquecer el panorama, abordando de manera más integral los factores que incrementan los riesgos de corrupción en el sector petrolero.
La obtención de resultados inició con una revisión de escritorio en la cual se identificaron los mayores riesgos de corrupción en el sector que mayor preocupación generan en cada una de las cuatro etapas de la cadena de valor y los dos temas transversales propuestas por la herramienta del NRGI. Esta información fue cotejada en Maní y Tauramena en el primer taller de socialización de resultados, donde se identificó que el licenciamiento ambiental, la contratación de personal y de bienes y servicios y el manejo de regalías son los segmentos de la cadena de valor con mayores riesgos de corrupción.
Posteriormente, se realizaron una serie de entrevistas a diferentes grupos de interés estrechamente relacionados con el sector de hidrocarburos con el fin de encontrar las formas de corrupción que mayor preocupación generan, los principales factores que las ocasionan y las posibles estrategias para reducir los riesgos de ocurrencia. Se realizó a continuación el segundo taller de socialización de resultados en los que se priorizaron las formas de corrupción de acuerdo con su probabilidad de ocurrencia, nivel de daño causado y viabilidad de cambio.
Finalmente, se construyó un Plan de Acción con el fin de reducir los riesgos de corrupción en el sector petrolero, a partir de la información recogida en los dos talleres de socialización de resultados y de las entrevistas realizadas. Las propuestas presentadas en este documento son el resultado de un diálogo participativo que involucra a todos los grupos de interés, quienes deberán trabajar de manera coordinada para lograr fortalecer la gobernanza de los recursos naturales en el país.
El presente diagnóstico está enfocado en la detección de riesgos de corrupción del sector petrolero, entendiéndose como la posibilidad de que se presente un uso indebido del poder en beneficio particular, ocasionando un deterioro a los intereses privados o públicos. En esa medida, este documento no busca hacer señalamientos a actores o a instituciones sobre hechos de corrupción sino identificar de manera conjunta los riesgos que están lesionando la industria petrolera en el país y construir estrategias participativas para reducir la probabilidad de ocurrencia de hechos de corrupción.
METODOLOGÍA
El Plan de Acción consignado en este documento se realizó a partir de una adaptación de la herramienta de diagnóstico de la corrupción en el sector extractivo elaborada por el Natural Resources Governance Institute – NRGI. Dicha herramienta tuvo como objetivo identificar y comprender, por medio de evidencias, los riesgos con más probabilidad de ocurrencia y que mayor afectación pueden generar al sector, sus posibles causas, así como una serie de estrategias y recomendaciones que deberían implementarse para promover más transparencia en el sector.
La principal adaptación que se realizó consistió en realizar el proceso a escala territorial en lugar de nacional. En esa medida, se eligió Casanare por ser el segundo departamento con mayor producción de crudo a nivel nacional con 128.000 bpd y por la alta dependencia de su economía a la actividad petrolera. Se escogió a Tauramena por ser el principal productor de crudo del departamento y a Maní por su nivel de producción baja. Las diferentes características de los dos municipios permitieron un análisis más completo, ya que se contrastan diferentes percepciones sobre la producción petrolera en un municipio altamente productor con uno que no lo es. Sus características dispares constituyeron un elemento de análisis comparativo importante durante la investigación.
La herramienta consta de seis pasos que se siguieron para obtener los resultados del diagnóstico y del plan de acción (Figura 1):
Figura 1: Pasos para el diagnóstico de la corrupción en el sector extractivo.
Fuente: NRGI
1. Elección de un sector y definición de objetivos.
Elección del sector a trabajar (petróleo, gas o minería) y formulación de los objetivos que se busca alcanzar.
2. Análisis de los datos existentes.
Recopilación de información secundaria a partir de las preguntas orientadoras del Cuaderno de Trabajo del Paso 2, elaborado por el NRGI. La información recabada provino de los índices de Gobernanza del NRGI (2021) y de percepción de Corrupción realizado por Transparencia por Colombia, así como de los reportes de Gestión Sostenible de Ecopetrol (2021), el Informe EITI (2019) y de hechos de corrupción relacionados con el sector petrolero divulgados por la prensa en el pasado. Con dicha información se identificaron los riesgos más relevantes del sector dentro de las cuatro etapas en la cadena de toma de decisiones y de los dos temas generales consignadas en la Tabla 1.
Tabla 1. Descripción de las etapas de la cadena de valor del sector petrolero
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del NRGI
1. Selección de las áreas de interés.
Con base en los resultados obtenidos en la fase de investigación secundaria del paso 2, se realizó el primer taller de socialización de resultados en los municipios de Maní y Tauramena, en el departamento de Casanare con el objetivo de dar a conocer los hallazgos obtenidos y de identificar las etapas de la cadena de valor con mayores riesgos de corrupción para la siguiente fase de la investigación.
2. Diagnóstico de la corrupción.
A partir de la información recabada en el taller celebrado en territorio, se realizaron entrevistas y talleres grupales a diferentes actores relacionados con el sector petrolero, a fin de profundizar en las principales formas de corrupción que se presentan en el sector petrolero, las posibles causas que motivan la realización de dichos actos y las estrategias que podrían implementarse para reducir los riesgos. Se tomó como insumo para orientar la investigación el Anexo B2 de operaciones, elaborado por el NRGI.
3. Priorización de las formas de corrupción para la acción.
Se celebró un segundo taller de trabajo en Maní y Tauramena, con el fin de priorizar los riesgos de corrupción identificados en los pasos anteriores y los posibles pasos a seguir teniendo en cuenta la probabilidad de que sucedan, su impacto y la viabilidad de un cambio.
4. Desarrollo de un plan de acción.
Durante el mismo taller se construyó de manera participativa una serie de estrategias que permiten, como producto final, la elaboración de un plan de acción a partir de acciones y objetivos concretos que puedan materializarse en el corto, mediano y largo plazo.
CARACTERIZACIÓN GEOGRÁFICA
Casanare está ubicado en los llanos orientales, en la cuenca del río Orinoco, extendiéndose por el piedemonte de la cordillera Oriental de los Andes (Mapa 1). El municipio de Tauramena está ubicado en las estribaciones de la cordillera oriental al suroccidente del departamento, a 65 km de la Yopal, la capital del departamento. Maní se encuentra al sur del departamento, dentro de la sabana llanera, a 80 km de Yopal.
Mapa 1. Municipios de Maní y Tauramena en el departamento de Casanare.
Fuente: Ecured
De acuerdo con la producción fiscalizada de la Agencia Nacional de Hidrocarburos – ANH para el año 2021, Tauramena cuenta con 14 campos petroleros, una producción de 33.900 bpd y 4 empresas operadoras, mientras que el municipio de Maní posee 12 campos y una producción de 3.000 bpd operada por 6 empresas. La Tabla 2 da cuenta de las empresas operadoras que hacen presencia en los municipios en cuestión.
Tabla 2. Empresas operadoras en los municipios seleccionados.
Fuente: Elaboración propia con información de la ANH.
CONSIDERACIONES INICIALES
Se entiende por corrupción como el abuso del poder delegado en beneficio propio, dentro de la cual se incluyen acciones de diversas clases como el soborno, malversación, nepotismo, tráfico de influencias y amiguismo (Gillies et al., 2021). Estos actos pueden ocurrir dentro del marco legal o fuera de éste debido a posibles vacíos legales en la normatividad nacional que permitan la ocurrencia de actos de corrupción. El abuso del poder delegado puede ser ejercido por funcionarios públicos, empresas privadas, organizaciones o líderes sociales, por lo que es importante incluir en el análisis a todos los grupos de interés con el fin de realizar un diagnóstico que abarque la mayor cantidad de riesgos de corrupción.
La investigación se realizó a nivel territorial porque se considera que generar un diálogo con las comunidades, principales afectadas por los posibles actos de corrupción que se presentan en el sector, permite identificar de primera mano las percepciones y necesidades que hay en los territorios. Las propuestas que se tienen a nivel nacional sobre cómo prevenir y la corrupción pueden, sin duda, enriquecerse con las discusiones que han venido dando diferentes actores en los municipios petroleros durante varias décadas y que no han sido tenidas en cuenta por los diferentes gobiernos.
Es necesario precisar que los resultados obtenidos y expuestos en este documento son producto de la investigación y socialización de los resultados realizada en los municipios de Tauramena y Maní, por lo que no es posible realizar una generalización de los riesgos de corrupción obtenidos en este estudio a otras regiones petroleras del país. Las particularidades de cada región deben tenerse en cuenta para poder identificar los riesgos de corrupción que puedan existir en los territorios.
Crudo Transparente tiene una experiencia de más de 8 años haciendo seguimiento y control al sector de hidrocarburos en el país. El conocimiento acumulado durante estos años y el compromiso de la organización de incidir de manera positiva en la agenda nacional motivó a la organización a participar en este tipo de iniciativas que promueven la transparencia en un sector estratégico para la economía colombiana. Se espera que los resultados obtenidos en este trabajo y en el plan de acción sirvan de insumo para reducir los riesgos de corrupción en la industria petrolera.
PASO 1. ELECCIÓN DE UN SECTOR Y DEFINICIÓN DE OBJETIVOS
Teniendo en cuenta que Crudo Transparente ha trabajado principalmente en asuntos relacionados con el sector petrolero, se abordó dicho sector para el análisis y diagnóstico de los riesgos de corrupción.
Los objetivos que se establecieron fueron los siguientes:
- Identificar los riesgos de corrupción más recurrentes en el sector petrolero tanto en Tauramena como en Maní.
- Fortalecer los canales de comunicación entre los diferentes grupos de interés orientados a la promoción de la transparencia por medio de la participación activas de los diferentes actores
PASO 2. ANÁLISIS DE LOS DATOS EXISTENTES
En esta etapa de la investigación se realizó una investigación secundaria a partir de la metodología propuesta en el Cuaderno de trabajo del paso 2 del NRGI. El objetivo era identificar la significancia de cada uno de los segmentos de la cadena de valor, el nivel de perjuicio generado por la corrupción, así como la posibilidad de lograr un cambio positivo. A continuación, se presentan algunos resultados obtenidos durante esta etapa.
1. Decisión de extraer, licitar y contratar
El país cuenta con unas reservas probadas de 1.816 millones de barriles de petróleo (La República, 2020a), una cifra que se traduce en 6,3 años de crudo para Colombia. Sin embargo, de acuerdo con el Informe EITI 2019 para Colombia (EITI, 2020), el país tiene un potencial petrolífero de 37 mil millones de barriles de petróleo distribuido en 18 cuencas sedimentarias. Durante el actual Gobierno Nacional se han firmado 69 contratos de exploración y perforación, generando inversiones por más de US$4.300 millones para el sector (Portafolio, 2021).
De acuerdo con el Índice de Gobernanza de Recursos Naturales, el país ha mejorado significativamente en lo relacionado con el licenciamiento y contratación pasando de una valoración de débil (59 puntos sobre 100) en 2017 a una buena (74 puntos) en 2021 (NRGI, 2021). Esto se debió principalmente al mejoramiento en la divulgación de las rondas de asignación de áreas, permitiendo mayor claridad tanto en el proceso como de los participantes. Los contratos han quedado registrados en la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) y es posible consultar a través de un geovisor en línea los bloques petroleros georreferenciados, su ubicación y su estado de explotación.
2. Operaciones
El área destinada a la operación petrolera es superior a los 8 millones de hectáreas, en el año 2020 se produjeron en el país 751.375 barriles por día (Reuters, 2021). El reporte de producción fiscalizada de la ANH para el 2020 da cuenta de un registro de 46 empresas petroleras con 456 proyectos extractivos en todo el país, lo que muestra que la operación petrolera tiene una importancia significativa en la actividad económica del país. El sector genera más de 64 mil empleos en Colombia, de los cuales el 30% son empleos directos y el 70% indirectos (EITI,2020), esto representa el 0,77% de la empleabilidad del total nacional (Casas, 2020), una cifra baja si se tiene en cuenta la importancia del petróleo en la contribución del PIB nacional. La Unión Sindical Obrera (USO), sindicato más importante del sector petrolero, denuncia que se presentan violaciones al régimen laboral, hay evidencias de subcontratación, abaratamiento de la mano de obra y prohibiciones al derecho a la libre asociación (Osman, 2011).
En un estudio realizado por Transparencia por Colombia y la Universidad Externado (2013), el 60% de las empresas verifica los datos de los contratistas y el 37% de los contratistas y proveedores cuentan con una política de rechazo al soborno. Sin embargo, sólo el 22% cuenta con mecanismos que aseguren un proceso de adquisición de compras. De acuerdo con el informe (2013), las empresas deben fortalecer la implementación de prácticas que garanticen la transparencia en las relaciones comerciales de todos los grupos de interés.
Por otro lado, el Índice de gobernanza de los recursos naturales de Colombia (NRGI, 2021) da cuenta del avance que ha tenido el país en lo concerniente al otorgamiento de licencias ambientales y planes de mitigación por parte de la ANLA. Se ha creado una plataforma en la que se facilita la presentación de diversos trámites y estudios de impacto ambiental. No obstante, el informe menciona que aún hay un número significativo de pasivos ambientales relacionados con atentados a oleoductos y al incumplimiento de la normativa ambiental por parte de las compañías petroleras en el pasado.
3. Recaudación de ingresos
Para las finanzas públicas del país, la actividad petrolera es fundamental ya que de esta actividad se obtienen ingresos importantes que permiten la sostenibilidad fiscal de la Nación. El presupuesto de regalías para el bienio 2021-2022 asciende a 17.3 billones de pesos (Ley 2072 de 2020), lo que representa entre 4 y 4,5% del Presupuesto General de la Nación aprobado para 2022. Esta es una fuente de financiación de proyectos de inversión fundamental para los entes territoriales, los cuales son los receptores de la mayoría de estos recursos. En algunos casos específicos, las regalías pueden representar hasta el 30% del presupuesto. Para los próximos años, la Agencia Internacional de Energía proyecta que Colombia disminuirá su producción de petróleo a 700 mil barriles diarios (Valora Analitik, 2021), lo que implicaría una caída en las regalías de hasta 8 billones de pesos y una caída en la representación dentro del presupuesto de entre el 2,5 y el 3%. Sin embargo, dicho valor puede variar debido a la volatilidad de los precios del crudo motivada por la guerra en Ucrania podría generar una variación en el valor recaudado por regalías.
Dentro del ciclo de las regalías en Colombia, históricamente no se han presentado actos de corrupción o irregularidades graves en el momento de recaudo, ya que las compañías operadoras en el territorio nacional tradicionalmente han cumplido con esta obligación y las entidades estatales encargadas de esta función (ANH y DNP) siempre han garantizado la transparencia en el recaudo.
Con la creación del SGR en 2012 y la consecuente instalación de los Órganos Colegiados de Administración y Decisión (OCAD), cuya responsabilidad radicaba en definir los proyectos de inversión sometidos a consideración para ser financiados con recursos del SGR, se esperaba tener una instancia que permitiera mitigar los riesgos de corrupción y mejorar la forma en que se invierten los recursos. En 2020, con la reforma al SGR, se eliminaron los OCAD y no se creó ninguna instancia enfocada en garantizar la transparencia en los procesos. Se le volvió a dar autonomía a los entes territoriales para que, desde su criterio, se realicen las inversiones que se crean pertinentes. Esta situación es similar a la de principios de siglo en la cual la corrupción alrededor de las regalías era frecuente.
4. Gestión de ingresos
El SGR se encarga de distribuir estos recursos a lo largo del país, de manera que a cada rincón de Colombia lleguen recursos de este tipo. Una de las premisas que orientan al Sistema es el sentido de equidad más allá de ser o no zonas productoras de hidrocarburos. Para las zonas que si son productoras hay una asignación un poco mayor a partir de la reforma al SGR aprobada en 2020, pero que también reciben asignaciones de este tipo con criterios como el de NBI, enfoque diferencial, incentivo a la producción, asignación para la paz o para la ciencia. Para algunas entidades subnacionales, las regalías pueden significar el 30% de su presupuesto, para otras de mayor capacidad institucional puede ser menos, pero en ambos casos estos recursos son parte fundamental de sus planes de gobierno y gestiones de inversión. Otros ingresos que llegan a los territorios desde el sector, pero una medida mucho menor, son los impuestos de renta, capital e industria y comercio.
En todo el país se han detectado actos de corrupción relacionados con la inversión de las regalías por parte de los entes territoriales. Se han registrado casos de malversación de recursos, obras inoficiosas y despilfarro de dinero (Contraloría General de la República, 2021), en los que varios gobernadores y alcaldes de diferentes regiones de Colombia han sido condenados por delitos como concierto para delinquir, peculado, irregularidades en la contratación, enriquecimiento ilícito, sobrecostos en contratos, entre otros (El Tiempo, 2013). Esto ha generado un profundo rechazo por parte de las comunidades hacia el sector petrolero, ya que su calidad de vida no ha mejorado de manera significativa en términos de salud, pese a los ingresos por regalías que reciben tanto los municipios como departamentos (López, 2016). Es importante resaltar que las compañías petroleras pagan las regalías de acuerdo con la Ley y que son funcionarios del Estado los responsables de desviar los recursos provenientes de las regalías.
El Índice de Gobernanza de los Recursos de NRGI (2021) evaluó algunos indicadores concernientes a la gestión de la renta, obteniendo un puntaje ligeramente menor (de 85 puntos en 2017 a 83 en 2021), manteniéndose en el rango de buena gobernanza. Dicha caída está explicada por la inexistencia de reportes anuales del Fondo de Ahorro y Estabilización – FAE, documentos que antes daban cuenta de los movimientos financieros, así como las inversiones y su rendimiento (NRGI, 2021).
5. Empresas estatales
Ecopetrol obtuvo unos ingresos en el año 2021 de más de 92 billones de pesos colombianos y asumió unos gastos de 86 billones de pesos, de los cuales, 62 billones aproximadamente se destinaron a cubrir los costos operacionales y al pago de salarios. Debe resaltarse el comportamiento positivo de la estatal petrolera un año después de iniciada la pandemia del Covid-19, en el cual obtuvo un balance positivo, en contraste con la situación deficitaria del año 2020. En cuanto al pago de la compañía estatal al Gobierno, éste recibió 16,8 billones de pesos colombianos; 0,6 billones en forma de dividendos, 10,6 billones en impuestos y 5,6 billones en regalías y compras de crudo y gas a la ANH (Ecopetrol, 2021). Como se mencionó anteriormente, Ecopetrol produce, según cifras de 2021, un estimado diario de 679 mil barriles, lo equivalente al 87% de la producción total del país. La empresa exporta entre el 60 y 65% de su producción, el excedente es destinado a consumo interno.
Según el Índice de Gobernanza de los Recursos Naturales (2021), el comportamiento de la empresa estatal del sector ha sido satisfactorio, teniendo un ligero aumento en comparación con el año 2017 (de 73 en 2017 a 74 puntos en 2021). El estudio del NRGI afirma que la petrolera estatal aún no publica información sobre los procedimientos y resultados de ventas de petróleo en el mercado internacional, así como los gastos en los programas de desarrollo comunitario, lo que se convierte en un obstáculo para lograr un mayor nivel de transparencia.
6. Transición energética
El sector petrolero genera grandes cantidades de ingresos en divisas, inversión extranjera directa (IED) e ingresos gubernamentales, las regiones recibieron 5.9 billones de pesos en los últimos 4 años en forma de regalías, contribuyendo al impulso económico y la reducción de la pobreza. Para el 2019, las exportaciones de petróleo y sus derivados generaron un ingreso total de US$15.962 millones de dólares (EITI, 2020). Durante la misma vigencia, la IED continuó siendo la principal fuente de recursos externos, al alcanzar un valor de USD14.572 millones, monto superior en un 25,6% al de 2018. Cerca de una tercera parte de estos recursos de IED se dirigieron hacia el sector mineroenergético con el fin de sostener o aumentar los niveles de producción.
A nivel mundial, la transición energética se ha convertido en tendencia, los diferentes gobiernos están promoviendo el consumo de energías renovables sobre los combustibles fósiles. Colombia no ha sido ajena al momento y expidió la Ley 2099 de 2021, en la que se promueve la utilización de fuentes no convencionales de energía y el uso eficiente de los recursos energéticos. Asimismo, la nueva Ley introdujo modificaciones y adiciones a la Ley 1715 de 2014, por medio de la cual se reguló la integración de las energías renovables no convencionales al Sistema Energético Nacional.
El Gobierno Nacional está adelantando la construcción de 16 parques eólicos en la Guajira con el fin de generar energías limpias y renovables y abastecer de electricidad a gran parte del país. Sin embargo, las comunidades indígenas asentadas en el territorio han denunciado la violación al derecho a la consulta previa, la participación colectiva y al consentimiento libre, previo e informado de las comunidades indígenas (El Espectador, 2021). El nivel de afectación ha sido tal que la Procuraduría General de la Nación intervino advirtiendo tanto al Ministerio de Minas y Energía como a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) la vulneración de los derechos colectivos de las comunidades indígenas.
Ecopetrol, por su parte, construyó recientemente el Ecoparque Solar San Fernando con una capacidad de producción de 61 MWp, convirtiéndose en el mayor autogenerador de energía renovable del país. La nueva estrategia exploratoria de Ecopetrol busca priorizar los proyectos de crudo liviano y gas, con el objetivo de reducir las emisiones de gases efecto invernadero (Ecopetrol, 2021). Durante el 2021 se incrementó la venta de gas en un 3% con respecto al 2020, en parte debido al descubrimiento de un nuevo campo en Casanare y los volúmenes probados en los campos de Guajira y Gibraltar (Ecopetrol, 2021). De igual manera, se diseñó un plan estratégico de hidrógeno con el fin de aportar a la descarbonización de la economía colombiana. Se proyectó la inversión de 6 millones de dólares para avanzar en los estudios del hidrógeno verde y azul.
PASO 3. SELECCIÓN DE LAS ÁREAS DE INTERÉS
Los resultados obtenidos en esta etapa se socializaron en los municipios de Maní, a través de unos talleres de diagnóstico de los riesgos de corrupción en el sector petrolero. El objetivo de los talleres era contrastar los hallazgos de la investigación con la percepción de los diferentes grupos de interés relacionados con el sector petrolero. La percepción de las comunidades asentadas en las regiones apartadas de Colombia es diferente a la que se tiene en el centro del país, por lo que cotejar las dos miradas permitió un panorama más amplio sobre los riesgos de corrupción en el sector.
En los talleres participaron un total de 33 personas, dentro de las cuales había representantes de la sociedad civil (organizaciones sociales, juntas de acción comunal y sindicatos), funcionarios públicos municipales (concejales, secretarios de Gobierno, enlaces mineroenergéticos) y empresas del sector (ambientales, contingencias, transporte, alimentación).
Dentro de dichos encuentros, los diferentes grupos de interés manifestaron su percepción sobre los riesgos de corrupción en los seis segmentos de la cadena de valor del sector petrolero (Decisión de Extraer, Licitar y Contratar; Operaciones; Recaudación de Ingresos; Gestión de Ingresos; Empresas Públicas y; Transición Energética), dando como resultado la siguiente tabla de selección que se explicará a continuación.
Tabla 3. Tabla de selección.
Fuente: Elaboración propia
Partiendo de lo anterior se priorizaron el licenciamiento ambiental debido a la preocupación que hay por el escaso rigor que presentan los estudios de impacto ambiental presentados por las empresas a las autoridades ambientales, que se refleja en imprecisiones geográficas, demográficas y socioeconómicas con respecto a la zona de estudio. Por otro lado, se priorizó la contratación laboral y de bienes y servicios debido a falta de transparencia que hay en los procesos de reclutamiento de personal por parte de las agencias de empleo y a la ventaja que obtienen las empresas operadoras sobre los proveedores de bienes y servicios a causa del escaso poder de negociación que poseen estas últimas sobre las primeras. Finalmente, el manejo de regalías genera muchas dudas, ya que el nivel de ingresos percibido por los municipios petroleros no se ha traducido en el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes.
PASO 4. DIAGNÓSTICO DE LA CORRUPCIÓN
Con la información recogida en territorio, se procedió a entrevistar a diferentes actores especializados del sector a nivel nacional con el fin de establecer cuáles son los hechos de corrupción más recurrentes, las causas que motivan la realización de dichos actos y las estrategias que podrían implementarse para reducir la probabilidad de ocurrencia de estos actos. Con el fin de tener un panorama más amplio y poder recoger las inquietudes de todos los grupos de interés, se recogió la percepción de diferentes miembros de la academia, representantes del gremio, empresas operadoras, organizaciones sociales y órganos de control del Estado colombiano por medio de entrevistas.
Es importante mencionar que varios de los entrevistados solicitaron no ser citados en el presente documento para evitar posibles inconvenientes en sus puestos de trabajo por exponer abiertamente sus ideas sobre los riesgos de corrupción en el sector petrolero. Por tal motivo, se decidió omitir los nombres y dependencias de los actores entrevistados en esta etapa de la investigación. Dicha percepción se cotejó con diferentes publicaciones e investigaciones relacionadas con el fin de darle mayor rigurosidad a los resultados. La Tabla 4 relaciona el número de actores por sector que fue entrevistado.
Tabla 4. Actores entrevistados y gremio al que pertenecen.
Fuente: Elaboración propia
Los hallazgos aquí obtenidos son producto de la interlocución con diferentes grupos de interés especializados en el sector petrolero, cuya percepción se expone a continuación. En primera medida se identificaron causas estructurales tanto a nivel de sociedad como en el sector petrolero que originan riesgos de corrupción y posteriormente, se exponen los resultados obtenidos por cada segmento de la cadena de valor priorizado.
Causas estructurales
Se identificaron cuatro causas estructurales que incrementan los riesgos de corrupción no sólo en el sector petrolero, sino en la sociedad colombiana en general. La solución de dichas causas requiere de la voluntad política por parte de los gobernantes, quienes deberán asumir estrategias en el corto, mediano y largo plazo para solucionar estructuralmente el problema de la corrupción. Las causas identificadas son el abandono estatal, principalmente en regiones petroleras; el conflicto armado que ha vivido el país en las últimas décadas y que se ha recrudecido, especialmente en la periferia del país; la relación tensa que hay entre las comunidades y las empresas operadoras y, por último, la tolerancia a la corrupción que ha permeado a la sociedad colombiana. A continuación, se realizará un breve análisis de cada uno de estos factores.
La falta de presencia institucional del Estado se ha traducido en condiciones socioeconómicas adversas para las comunidades que habitan la periferia del país y particularmente, las regiones petroleras. Ante esta situación, las empresas petroleras realizan proyectos enfocados en el mejoramiento de la calidad de vida de las comunidades, ejecutando el papel que le corresponde al Estado Social de Derecho. Los entes territoriales, ubicados en la periferia del país, se ven de alguna manera sujetos a la voluntad de las operadoras, las cuales giran recursos en los territorios a través de proyectos de inversión social.
El conflicto armado que aún sufre el país se vive con mayor intensidad en las regiones apartadas del país y especialmente en regiones petroleras, donde la disputa por el control y dominio del territorio para la apropiación ilegal de recursos por parte de los actores armados se da en una mayor magnitud. Adicionalmente, la presencia de actores armados en los territorios se convierte en un factor determinante para la denuncia de posibles actos de corrupción que se puedan presentar en el sector, debido a las intimidaciones y amenazas ejercidas por los grupos armados ilegales a los líderes sociales de las regiones.
Otro factor importante para tener en cuenta está relacionado con las tensiones que hay entre las empresas petroleras y las comunidades debido, principalmente, a una comunicación inexistente entre las operadoras con los habitantes de las regiones petroleras. Las comunidades se sienten excluidas tanto en la toma de decisiones como en la obtención de beneficios producto de la actividad extractiva en sus territorios. Queda la percepción en los territorios de que las empresas no tienen disposición para establecer canales de comunicación constructiva con la comunidad con el fin de generar estrategias y acciones concertadas que contribuyan al bienestar común.
Licenciamiento ambiental
El licenciamiento ambiental en Colombia viene reglamentado por el decreto 1076 de 2015, en la que se establece que los permisos ambientales en el sector petrolero son otorgados por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA. Dicho licenciamiento se realiza a partir de un estudio de impacto ambiental realizado por consultoras externas financiadas por la empresa solicitante de la licencia, la cual presenta el estudio para su evaluación por la autoridad ambiental. Las auditorías ambientales que se le hacen a los proyectos petroleros están a cargo de consultoras privadas quienes presentan el reporte a la ANLA, con seguimiento de la corporación autónoma regional correspondiente, para el caso de Casanare, la inspección está a cargo de Corporinoquia.
● Bajo nivel de rigurosidad en la expedición de licencias ambientales a partir de estudios de impactos ambientales.
De acuerdo con las percepciones recibidas por parte de algunos entrevistados, el rigor de los estudios de impacto ambiental es bajo y no recoge de una manera precisa las características socioambientales de las regiones donde se realizará la operación petrolera. Se ha detectado que en algunas ocasiones el documento fue tomado de manera textual de otros estudios de impacto ambiental realizados sin que se adapte siquiera el área de estudio. De acuerdo con Bautista (2019), esto se debe a la falta de rigurosidad por parte de las autoridades ambientales, sumado al débil tratamiento metodológico y a la delimitación inadecuada del área de influencia. Se genera un riesgo de corrupción en el momento en que las empresas consultoras son financiadas por las operadoras interesadas en el estudio de impactos ambiental. Es posible que la consultora elabore un documento que satisfaga los intereses del financiador omitiendo información relevante sobre posibles impactos ambientales generados por la operación, generando un posible conflicto de intereses.
Uno de los factores más sobresalientes que generan riesgos de corrupción en el sector está relacionado con la falta de presencia institucional de la autoridad ambiental en los municipios petroleros. Según lo mencionado por varios entrevistados, en Casanare hay dos funcionarios de la ANLA encargados de hacer seguimiento a las licencias ambientales en todo el departamento. Teniendo en cuenta la extensión de Casanare y la cantidad de proyectos petroleros que se adelantan en la región, los funcionarios no dan abasto para hacer un control efectivo a los posibles impactos generados por la operación petrolera.
● Incentivos económicos a funcionarios de autoridades ambientales para aprobación tanto de las licencias ambientales como de las auditorías al proyecto
Se identificó un riesgo de corrupción consistente en ofrecer incentivos económicos a funcionarios de la ANLA y de las corporaciones autónomas regionales – CAR a cambio de la aprobación de las licencias y auditorías ambientales. Uno de los factores que generan estos riesgos está relacionado con la falta de financiación de la ANLA y las CAR, las cuales no poseen los recursos técnicos ni el personal idóneo para adelantar un monitoreo efectivo a la operación petrolera en el departamento.
De acuerdo con la Ley 99 de 1993, dos de las principales fuentes de financiación de las corporaciones autónomas regionales provienen de las tasas retributivas y las tasas de uso. Dichas tarifas deben ser asumidas por los agentes que generan algún tipo de impacto ambiental en la región de jurisdicción de la CAR. En las regiones de operación petrolera, las compañías operadoras se convierten en los principales pagadores de las tasas (Viloria, 2019), ya que son éstas las que mayor utilización de los recursos realizan. Es posible que, al ser las compañías operadoras las que financian las CAR por medio del pago de las tasas retributivas y de uso, se genere un conflicto de intereses en los que las entidades ambientales vean supeditadas sus decisiones a los intereses de quienes permiten el sostenimiento financiero de dichas instituciones. Si bien todo se enmarca en la legalidad, existe un riesgo moral que puede interferir en la toma de decisiones por parte de las corporaciones autónomas regionales.
La manera como están constituidas las CAR, así como los mecanismos de elección del director y del consejo directivo ha generado inconformidad en los territorios (Montes, 2018). En la Ley 99 de 1993 no se establece un límite para la reelección del director general ni de los miembros del consejo, lo que ha desembocado en que la elección de los cargos directivos de dichas instituciones sea motivada por intereses políticos y económicos particulares, alejándose de los criterios técnicos que deberían guiar a las CAR para una adecuada gestión de los recursos naturales (Montes, 2018).
● Incentivos económicos a miembros de la comunidad para que asistan a las audiencias públicas de socialización del proyecto
Las audiencias públicas de socialización son espacios de diálogo entre las comunidades y las empresas solicitantes de la licencia ambiental con el fin de dar a conocer los detalles del proyecto que se piensa adelantar. El Decreto 330 de 2007, el cual reglamenta las audiencias públicas ambientales como requisito para la obtención de la licencia ambiental por parte de la ejecutora del proyecto, establece que la empresa operadora es la encargada de organizar el espacio, bajo la supervisión de la ANLA. La autoridad ambiental debe publicar de manera oportuna la convocatoria a la audiencia pública, incluyendo fecha, lugar y hora de la celebración del evento con el fin de lograr una participación masiva.
Sin embargo, Velásquez (2021) afirma que el mecanismo es excluyente, ya que impide a la colectividad incidir de manera efectiva en las decisiones relacionadas con la gestión de los recursos naturales. Mojica (2019) menciona que la Corte Constitucional ha reconocido que en la actualidad no hay mecanismos efectivos que garanticen la participación ciudadana. Las audiencias públicas de socialización que se realizan actualmente únicamente cuentan con la participación de miembros de la comunidad afines a las empresas operadoras, quienes reciben un incentivo económico por parte de las operadoras solicitantes de la licencia para asistir a estos espacios y darle la legitimidad institucional necesaria para cumplir el trámite de la licencia ambiental. Según lo expresado por los entrevistados, esta situación ha generado conflictos y divisiones al interior de la comunidad, ya que se percibe a los asistentes a estos espacios como traidores.
Uno de los factores que podrían estar generando estos riesgos de corrupción se relaciona con el escaso nivel de convocatoria realizada por las empresas solicitantes de la licencia ambiental, pese a que el Decreto 330 de 2007 establece los tiempos y medios por los que se debe publicar el edicto. Dicho Decreto menciona que las audiencias públicas son espacios de socialización y no se adoptarán decisiones, por lo que tales instancias se convierten en un mero formalismo que no incluye las percepciones e inquietudes de los miembros de la comunidad. Existe el riesgo de que se generen relaciones asimétricas que ponen en situación desventajosa a los miembros de la comunidad (Velásquez, 2021).
Por otro lado, la Estrategia Territorial de Hidrocarburos – ETH es una iniciativa liderada por el Ministerio de minas y Energía, en coordinación con la Agencia Nacional de Hidrocarburos – ANH y con la participación del Ministerio del Interior, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo – PNUD. El Ministerio del Trabajo y el Servicio Público de Empleo – SPE que busca mejorar la gobernabilidad, transparencia y superación de la pobreza a través de espacios de diálogo entre comunidades, gobiernos a nivel nacional, departamental y municipal y empresas petroleras. Esta iniciativa surgió en el año 2013 buscando reducir las tensiones y conflictos entre los actores que la componen. No obstante, la exclusión del componente ambiental deja de lado la discusión en torno a las problemáticas en esta área que pudiesen presentarse. Tal situación es un reflejo de la conflictividad ambiental que se vive en Casanare entre comunidades y empresas sin una intermediación efectiva por parte de las instituciones del Estado.
Contratación laboral
El Decreto 1668 de 2016 establece que en los municipios en los que se realicen actividades de exploración o explotación de hidrocarburos se priorizará la contratación de la mano de obra local, es decir, aquella que reside en el municipio donde se realiza la operación. Si no fuese posible encontrar mano de obra disponible para la realización de la labor requerida, se deberán priorizar los municipios vecinos, privilegiando la fuerza laboral residente en la región. De acuerdo con el Decreto 1668 de 2016, la totalidad de la mano de obra no calificada y por lo menos el 30% de la calificada debe ser del municipio en cuestión o de los municipios aledaños.
De acuerdo con el Decreto en mención y a la Ley 136 de 1994, las alcaldías municipales son las encargadas de expedir certificados de residencia que acreditan al personal oriundo de la región que aspira a una vacante en el sector petrolero. Dicha acreditación se emitirá con base en el certificado electoral, el Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales – SISBEN o el registro de afiliados de las Juntas de Acción Comunal.
- JAC, organización cívica compuesta por vecinos de un lugar que se reúnen con el fin de solucionar de manera conjunta las necesidades de la comunidad.
Los postulantes a las vacantes laborales del sector que cumplan con los requisitos mencionados previamente deben presentar diversas pruebas psicotécnicas que están a cargo de las agencias de empleo, quienes evalúan a los candidatos y toman la decisión final sobre la persona elegida para el cargo.
● Contratación de personal externo de la región a pesar de la normatividad vigente
A pesar de que en los municipios petroleros existe la mano de obra calificada para desempeñar las vacantes ofrecidas en el sector petrolero, las empresas operadoras deciden contratar personal externo de la región para que ocupe dichos cargos (Vega, 2020). Las compañías argumentan que el personal de la región no tiene las habilidades necesarias para laborar en la empresa, por lo que se ven obligadas a traer personal foráneo. Tal situación ha generado malestar entre los miembros de la comunidad, quienes se sienten excluidos de los beneficios de la operación, viéndose forzados a ocupar únicamente los cargos que no requieren cualificación.
Es muy frecuente que la expedición de los certificados de residencia por parte de las alcaldías a dichos funcionarios que provienen de otras regiones se logre a través del registro de afiliados que brindan los presidentes de las juntas de acción comunal. Los entrevistados han manifestado que los presidentes de tales JAC reciben beneficios económicos a cambio de proveer dicha acreditación al personal externo de la región. Existe la percepción de que las alcaldías expiden los certificados de residencia a discreción, sin cumplir los requisitos establecidos por la ley (Peña y Castiblanco, 2018).
Si bien hay un procedimiento que incluye pruebas psicotécnicas, exámenes médicos y entrevistas laborales, no es claro cuáles fueron los criterios técnicos utilizados por las agencias de empleo para la contratación de personal. Al no haber transparencia en la selección de personal, surgen suspicacias sobre los motivos que llevan a la contratación de un candidato sobre otro (Peña y Castiblanco, 2018). A este panorama se le suma la falta de presencia institucional en las regiones petroleras del Ministerio del Trabajo, el cual tiene dentro de sus funciones hacer seguimiento a los procesos de contratación laboral con el fin de garantizar la transparencia en el sector.
Contratación de bienes y servicios
Las empresas operadoras, en el marco de la autonomía empresarial, tienen la discrecionalidad para contratar con las empresas de bienes y servicios que más se adecúen a sus necesidades. La ANH y la Superintendencia de Industria y Comercio – SIC elaboraron un Manual de Buenas Prácticas en Contratación de Bienes y Servicios en la que se realizan una serie de recomendaciones enfocadas en la promoción del desarrollo territorial de las regiones petroleras, a partir de la contratación de empresas proveedoras locales, incluso de aquellas que están en etapa de incubación. En el manual se recomienda realizar convocatorias amplias, de manera que los miembros de la comunidad estén al tanto y puedan participar de dicho concurso.
Todas las empresas a nivel nacional, incluyendo a las empresas operadoras del sector petrolero, deben cumplir con el Régimen de Libre Competencia en Colombia, estipulado en la Ley 155 de 1959, el Decreto 2153 de 1993, la Ley 1340 de 2009, el Decreto 4886 de 2011 y la Constitución Política. Dicho régimen busca promover la competitividad entre diferentes actores en el mercado con el objetivo de fomentar la innovación y la productividad, evitando el abuso de poder de dominio en el mercado. Según el Decreto 2153 de 1993, la violación a la libre competencia implicaría una sanción pecuniaria de hasta
- Salarios mínimos mensuales legales Pese a la normativa, se han identificado riesgos de corrupción en este segmento de la cadena.
● Empresas operadoras sacan provecho de su poder de negociación en el mercado
Si bien es cierto que la autonomía empresarial les da potestad a las operadoras de contratar con las empresas que mejor se adapte a sus necesidades, la exclusión de los proveedores locales ha generado tensión en las comunidades. Al igual que en la contratación laboral, las compañías operadoras argumentan que no hay empresas de bienes y servicios locales que ofrezcan los servicios requeridos por las petroleras, por lo que se ven forzadas a contratar personal externo de la región para poder abastecerse de forma adecuada. Sin embargo, los entrevistados manifestaron que en la región, después de más de 30 años de operación petrolera, se han formado empresas proveedoras de bienes y servicios capacitadas para brindar un servicio óptimo a las operadoras. Expresan que las convocatorias realizadas por las petroleras no son oportunas ni son ampliamente divulgadas, por lo que sólo los proveedores más cercanos a las compañías operadoras se enteran de la invitación.
La percepción de los entrevistados da cuenta de la manera como las empresas operadoras fijan los precios a los proveedores por debajo de los precios del mercado, aprovechando su amplio poder de negociación sobre las pequeñas empresas locales de bienes y servicios e infringiendo el Régimen de Libre Competencia. Los contratistas no tienen más alternativa que aceptar tales condiciones, ya que los convenios con las operadoras son el sustento económico principal de estos emprendimientos.
Manejo de regalías
Las regalías son el pago que hacen las empresas petroleras al Estado colombiano como contraprestación por la explotación de recursos naturales no renovables. Los recursos se invierten en la resolución de necesidades básicas insatisfechas como la educación básica, alcantarillado y acueducto, vías de comunicación y en los grandes proyectos de inversión que buscan promover el progreso a las regiones.
El Sistema General de Regalías – SGR, es el encargado de la distribución, administración, control y uso eficiente de los ingresos provenientes de la explotación de recursos naturales no renovables. Por medio del SGR se busca distribuir los ingresos de forma equitativa a todos los departamentos del país y promover una inversión en restauración social y económica en los territorios donde se realizan operaciones petroleras. Los Órganos Colegiados de Administración y Decisión – OCAD, son instancias encargadas de definir, evaluar, aprobar y priorizar los proyectos que deberán financiarse.
Por medio de la Ley 2056 de 2020 se reformó el SGR promoviendo mayor inversión de regalías en los municipios petroleros y en los municipios con mayores necesidades básicas insatisfechas – NBI. Dentro de los cambios más sobresalientes se encuentra la eliminación de los OCAD departamentales. La supresión de estos órganos supone un incremento en los riesgos de corrupción que se analizarán a continuación.
● Construcción de obras inoficiosas e inconclusas con dineros provenientes de regalías
Es muy común encontrarse con obras inoficiosas e inconclusas en los municipios petroleros financiadas con dineros de regalías. En Maní se encuentra el auditorio de la Institución Educativa Camilo Torres, cuya obra se inició hace más de 13 años (La Reportería, 2021) y aún se encuentra inconclusa. En Tauramena el puente sobre el Río Cusiana entre Tauramena y la vereda Monterralo del municipio de Aguazul dejó de construirse hace más de dos años debido al confinamiento nacional por la pandemia del Covid-19 sin que haya indicios de que en el corto plazo se vaya a reactivar dicha obra (Prensa Libre Casanare, 2022).
Uno de los factores que identificaron los entrevistados está relacionado con la ausencia institucional de la Fiscalía y la Contraloría en los municipios petroleros (Rodríguez, 2021). Según varios de los entrevistados, las investigaciones realizadas por los entes de control se convierten en un formalismo que no tiene mayores repercusiones penales o disciplinarias. Los entrevistados afirman que la presencia de los funcionarios de los entes de control en la región está enfocada en encontrar irregularidades con el fin de obtener incentivos económicos a cambio de su silencio.
Las empresas interventoras, encargadas de realizar el monitoreo al nivel de avance de las obras, son financiadas por los contratistas ejecutantes de la misma por medio de un contrato. Esta situación incrementa el riesgo de un conflicto de intereses debido a que es posible que la interventora realice un informe que satisfaga los intereses de su contratante, sin reflejar de manera fidedigna el nivel de avance de la obra (López, 2019). Ante tal escenario y la ausencia de los entes de control, no es posible hacerles seguimiento efectivo a los proyectos de inversión por regalías, desembocando en las circunstancias actuales en los municipios en cuestión.
Adicionalmente, los procesos de veeduría ciudadana no son efectivos debido a la falta de interés por parte de los miembros de la comunidad. La nueva Ley de Regalías (2056 de 2020) no incluyó de manera efectiva mecanismos de participación ciudadana que lograran mayor legitimidad (Transparencia por Colombia, 2020). Varios entrevistados han manifestado que los proyectos de regalías comienzan con un número determinado de veedores quienes van perdiendo el interés en el seguimiento de las obras a medida que pasa el tiempo, desembocando en la renuncia de tales veedurías. Al final del proceso, la cantidad de veedores es significativamente menor con respecto al número inicial, dando cuenta de la debilidad que posee el control ciudadano sobre los recursos públicos.
Hay dos factores determinantes que incrementan los riesgos de corrupción en el manejo de regalías. El primero está relacionado con la desaparición de los OCAD departamentales establecida por la Ley 2056 de 2020 (Ley De Regalías). La eliminación de dichos órganos permitió que la decisión sobre las inversiones de regalías recayera únicamente en los entes territoriales, sin que haya una instancia que evalúe, priorice y apruebe tales proyectos (Transparencia por Colombia, 2020). A pesar de que la nueva Ley de Regalías establece que los alcaldes y gobernadores deben realizar semestralmente como mínimo, una rendición de cuentas, éstas no se programan. Dicha socialización no se lleva a cabo debido al desconocimiento que tienen tanto los gobernantes como los miembros de la comunidad sobre la norma.
El segundo factor está relacionado con la laxitud de las penas que se deben pagar por delitos asociados con la malversación de recursos públicos, peculado por apropiación, celebración indebida de contratos, entre otros. Los castigos son leves en comparación con los beneficios obtenidos por medio de estas prácticas (March, 2017). Se generan, por lo tanto, incentivos en algunos funcionarios, tanto públicos como privados, quienes están dispuestos a pagar casa por cárcel o condenas cortas en prisión a cambio de disfrutar, una vez pagada la pena, los altos beneficios obtenidos de manera irregular.
PASO 5. PRIORIZACIÓN DE LAS FORMAS DE CORRUPCIÓN PARA LA ACCIÓN
Una vez obtenido el diagnóstico de la corrupción en el sector petrolero tanto en Maní como en Tauramena, se realizó un segundo taller en territorio con el fin de socializar los hallazgos obtenidos, ponerlos a consideración de los asistentes al evento y socializar las formas de corrupción más relevantes. Al evento asistieron 28 personas, entre las cuales estaban funcionarios de las alcaldías municipales, los secretarios de Gobierno, algunos concejales, empresas contratistas del sector de hidrocarburos y miembros organizaciones sociales, juntas de acción comunal y sindicatos. Al igual que en el primer taller territorial, las empresas operadoras no asistieron al evento, a pesar de los constantes llamados realizados.
Como criterios para realizar dicha priorización se tuvo en cuenta la probabilidad de que las formas de corrupción identificadas en el paso anterior ocurran en el futuro, el nivel de daño que puede generar en la región y la viabilidad de avanzar de manera significativa en el abordaje de las formas de corrupción identificadas. Se realizó una valoración numérica de 1 a 5 cada uno de estos criterios, siendo 1 el nivel más bajo y 5 el de más impacto. De acuerdo con la herramienta provista por el NRGI, se sugiere multiplicar por dos el resultado obtenido en el daño, con el fin de abordar los casos más graves de corrupción. La puntuación obtenida varía de 0 a 20, entre más alto sea el resultado, mayor será la prioridad que se le dé a la forma de corrupción. El Anexo 1 da cuenta de los resultados obtenidos durante esta etapa de la investigación.
PASO 6. DESARROLLO DE UN PLAN DE ACCIÓN
Con base en los resultados obtenidos en el segundo taller territorial, se realizó una serie de propuestas consignadas en el Plan de Acción que se encuentra detallado en el Anexo 2 del presente documento. Las propuestas consignadas en la propuesta están enmarcadas en el corto y mediano plazo. Si bien es necesario abordar las causas estructurales expuestas en el Paso 4 con el fin de poder mitigar de manera efectiva los riesgos de corrupción, es pertinente analizar los pasos que se pueden dar en el futuro próximo para que sea implementado por los grupos de interés relacionados con el sector petrolero.
Es necesaria la acción coordinada y la voluntad política de todos los actores involucrados para lograr disminuir los riesgos de corrupción, por lo tanto, se proponen acciones que deben realizar diferentes instituciones y organizaciones tanto públicas como privadas orientadas a promover la transparencia en el sector. Se entiende como corto plazo el periodo inferior a un año, el mediano se extiende hasta cinco años y el largo plazo va desde los 10 años en adelante.
RECOMENDACIONES
La transparencia en el sector es un principio elemental que debe alcanzarse por medio de la acción coordinada de todos los actores relacionados en el sector. Por lo tanto, se requiere de la voluntad política de los diferentes actores involucrados en el sector para lograr el objetivo. La importancia que tiene para las finanzas públicas la actividad petrolera implica un proceso de largo plazo complementado con acciones inmediatas que permitan alcanzar el objetivo planteado.
Si bien el presente Plan de Acción fue construido a partir de las percepciones de los actores ubicados en Casanare, las estrategias aquí contenidas pueden replicarse en las diferentes regiones petroleras del país, ya que se ha evidenciado que los riesgos de corrupción en el sector son muy similares, independiente del territorio. Es fundamental abordar y darle solución a las causas estructurales que se han identificado como factores que contribuyen a la corrupción en el sector petrolero. Teniendo en cuenta que ésta es una meta a largo plazo, deberán realizarse acciones adicionales en el corto y mediano plazo que puedan lograr el impacto esperado.
Es necesario que las comunidades ubicadas en las regiones petroleras cobren mayor importancia en la toma de decisiones y en la promoción de la transparencia. Para ello, se debe mejorar la capacidad de injerencia de la sociedad por medio de actividades de sensibilización y capacitación enfocadas en el fortalecimiento del liderazgo comunitario y participación ciudadana con el objetivo de fortalecer la veeduría ciudadana en el manejo de los recursos públicos.
Con el fin de mejorar la comunicación y las relaciones con la comunidad, es necesario que las compañías petroleras promuevan el acercamiento con la ciudadanía a través de espacios de concertación participativos y constructivos que generen confianza entre las partes. Los ingenieros, técnicos y tecnólogos de las operadoras deben tener la capacidad de salir de la operación y explicar de manera clara, didáctica y con el lenguaje apropiado a los habitantes de las regiones petroleras los proyectos que se adelantan en los territorios, las fortalezas y los posibles impactos que podrían ocasionarse.
Hay una percepción generalizada entre las comunidades y los entrevistados para esta investigación de que los recursos obtenidos por la operación petrolera se ven reflejados en la calidad de vida de los municipios donde se realiza la extracción. Esto es causado, en parte, por la debilidad institucional de las entidades del Estado en dichas regiones. Se recomienda, por lo tanto, una descentralización que permita mayor presencia en las regiones y con ello, fortalecer los procesos de seguimiento a los posibles riesgos de corrupción en el sector de hidrocarburos. Para tal fin, es necesario fortalecer financieramente a las entidades encargadas de la vigilancia, de manera que puedan tener herramientas más efectivas para el control de los recursos.
Por último, es importante llamar la atención sobre las dificultades que han tenido este tipo de iniciativas para aterrizar los resultados a la realidad. Con frecuencia. los resultados de este tipo de procesos quedan plasmados en un documento, pero su efecto en la praxis es muy limitado. Teniendo en cuenta lo anterior y la voluntad manifiesta por varios grupos de interés de participar en una segunda fase, se recomienda impulsar la implementación del Plan de Acción consignado en el presente documento con el fin de fortalecer la gobernanza democrática en el sector petrolero en Colombia. Esto constituye una oportunidad inmejorable para avanzar en la lucha contra la corrupción en el país y hacer de este proceso en un modelo de transparencia para todo el continente.
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