Por: Sergio Córdoba

 

 

INTRODUCCIÓN

 

 

El río Magdalena ha sido históricamente la principal arteria fluvial del país. Por su cauce se han transportado mercancías desde el interior del país a la costa Caribe y viceversa desde la época de la Conquista. El río atraviesa 13 departamentos de Colombia de sur a norte y en su cuenca se genera el 80% del PIB nacional. La cuenca media del río ha estado sujeta a diversas migraciones que han dado como resultado una transformación cultural de la región y el desarrollo de nuevas formas de tenencia y explotación de la tierra.

 

 

La actividad petrolera en el Magdalena Medio ha ocasionado un proceso de modernización acelerado debido a la cantidad de recursos generados principalmente, por la actividad petrolera. Sin embargo, dicha prosperidad contrasta con la cantidad de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), siendo la ruralidad la zona que más carencias presenta. La riqueza de la región ha sido motivo de disputa entre diferentes grupos armados ilegales por el control del territorio, motivando una violación sistemática de los Derechos Humanos y el desplazamiento forzado de comunidades locales a otras regiones del país.

 

 

Con la firma de los Acuerdos de Paz entre la guerrilla de las FARC y el Gobierno Nacional, se promovieron los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial –  PDET en las regiones más olvidadas del país, donde la violencia se dio con mayor intensidad, con el fin de mejorar la calidad de vida y promover el desarrollo rural.  Una de las principales fuentes de financiación de estos proyectos proviene de los OCAD – Paz, entidad encargada de priorizar los recursos provenientes de regalías para la implementación de los Acuerdos de Paz.

 

 

Para la presente investigación se seleccionaron los municipios del Magdalena Medio que hacen parte de los PDET, es decir los que están incluidos en la subregión Sur de Bolívar y Remedios, único municipio de la subregión Bajo Cauca y nordeste antioqueño que hace parte de la región. Se priorizaron los pilares de Educación rural y primera infancia y de Reactivación económica y producción agropecuaria por tener el mayor número de iniciativas en los municipios en cuestión. A la luz de los datos se elaboró un diagnóstico del desarrollo rural en los municipios PDET del Magdalena Medio a partir de los ingresos provenientes de regalías.

 

 

CARACTERIZACIÓN DE LA ZONA DE ESTUDIO

 

 

Contexto geográfico

 

 

La cuenca media del río Magdalena se extiende entre el municipio de Honda hasta El Banco, recorriendo 1.100 km (Mapa 1)(Galvis y Quintero, 2017). La región tiene una superficie aproximada de 34.000 km2, equivalente al 3% del área nacional (Picón y Ardila, 2013), abarcando los departamentos de Tolima, Cundinamarca, Caldas, Boyacá, Antioquia, Santander, Cesar, Bolívar y Magdalena. Los principales centros urbanos son La Dorada, Puerto Berrío, Barrancabermeja, Puerto Wilches y Aguachica. De acuerdo con la Constitución de 1991, el Magdalena Medio no es propiamente una región, por lo que puede definirse como una zona de confluencia de varios municipios que comparten características climáticas, geográficas y algunos rasgos socioculturales.

 

 

Mapa 1. Región del Magdalena Medio

 

 

Fuente: Wikimedia Commons (2016)

 

 

La región posee un relieve ondulado con suelos fértiles y algunas formaciones montañosas como la serranía de San Lucas en Bolívar, la serranía de los Yariguíes en Santander y la serranía de los Motilones en el sur del Cesar. Según Picón y Ardila (2013), el Magdalena Medio cuenta con dos zonas de vida: el bosque seco tropical, ubicado en la zona norte de la región, a ambos lados del río Magdalena y en áreas cercanas a Bucaramanga, con temperatura promedio de 24°C y el bosque húmedo tropical que cubre aproximadamente el 80% de la región. Adicionalmente, se encuentra una abundante oferta hídrica representada en ciénagas, ríos y espejos de agua.

 

 

Contexto histórico

 

 

Los primeros pobladores de la región de los que se tiene registro eran los indígenas colimas, muzos, yariguíes, carares y motilones en el costado oriental del río Magdalena, mientras que en el costado occidental estaban los panches, pantágoras, yamicíes y guamacoes, la principal actividad económica de estas comunidades estaba relacionada con la caza, pesca y agricultura (Pita, 2016). Posteriormente, durante el periodo de la Conquista, emergieron los primeros asentamientos blancos a lo largo de la ribera del Magdalena y a su vez, la migración masiva de población negra a la región destinada a reemplazar la mano de obra indígena tanto en los cultivos de cacao como en la explotación de oro (Múnera, 1998; Pita, 2016), dando lugar a diversas manifestaciones de mestizaje en la región.

 

 

Durante el siglo XIX el florecimiento de sociedades comerciales enfocadas en fortalecer el comercio entre el interior del país con la costa Caribe, la colonización antioqueña y la migración masiva de alemanes, impulsaron un proceso de colonización que se tradujo en importantes asentamientos en tierras baldías de la región (Mahecha, 2019). La navegación a vapor por el río Magdalena como principal arteria fluvial para el comercio internacional, impulsó la explotación de quina y tagua en la cuenca media del Magdalena como principal actividad económica en la segunda mitad del siglo XIX.

 

 

En la década de los 20 del siglo XX se inicia la operación petrolera en Barrancabermeja, dando paso al auge de las actividades extractivas, ganando prelación sobre el agro. El municipio se convirtió en un enclave económico que trajo altos flujos de migración a toda la región, dando como resultado la división del Magdalena Medio en cuatro subregiones por sus características socioeconómicas, culturales y geográficas (Mahecha, 2019). El norte conformado por el sur de Bolívar, Magdalena y Cesar, el oriente por Santander, el sur por los departamentos de Cundinamarca, Boyacá, Santander y Tolima y el occidente por Caldas y Antioquia.

 

 

En la década de los 80, con una creciente industria petrolera en la región y una ausencia estatal que se materializaba en altos índices de pobreza y de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), las guerrillas de las FARC y el ELN ejercieron control en la región hasta que, con el surgimiento del narcotráfico y el paramilitarismo, la disputa por el territorio derivó en una guerra cuyo fin ha sido ejercer dominio a la población civil a través de intimidaciones, asesinatos, secuestros, violación a los Derechos Humanos y acciones armadas (Dávila, 2007).

 

 

En la actualidad, el narcotráfico y la acumulación de tierras que ha venido dándose en la región ha intensificado la violencia, pese a la desmovilización de las AUC y las FARC. El modelo agroexportador en la cuenca media del río Magdalena, materializada en cultivos de palma africana y ganadería extensiva, ha ejercido presión sobre el campesinado, el cual termina confinado en áreas de ladera, intensificando la desigualdad y pobreza rural (Mahecha, 2019).

 

 

Contexto socioeconómico

 

 

En el Magdalena Medio viven cerca de 830.000 habitantes, de los cuales, aproximadamente el 46% se ubica en zonas rurales, mientras el 54% restante en los cascos urbanos, dando cuenta del alto nivel de concentración de la población en las cabeceras municipales en búsqueda de una mejor calidad de vida (Picón y Ardila, 2013). Las principales actividades de la región son la agricultura, la ganadería extensiva y la extracción de petróleo y oro (Pita, 2016).

 

 

Para el caso de la agricultura, de acuerdo con Picón y Ardila (2013) y Medina (2018), la frontera agrícola en la cuenca media del Magdalena se ha venido expandiendo de manera progresiva en los últimos 20 años, generando problemas de deforestación, degradación y desertificación de los suelos. Esta situación está estrechamente relacionada con la consolidación de los cultivos permanentes sobre los transitorios. En un lapso de cinco años, el área destinada a cultivos permanentes se duplicó, mientras que los cultivos transitorios cayeron de 34 mil a 28 mil hectáreas (Picón y Ardila, 2013). Es importante mencionar que los cultivos transitorios están destinados principalmente a la subsistencia de las comunidades campesinas, mientras que los cultivos permanentes son primordialmente monocultivos de materias primas para la agroindustria.

 

 

La palma africana es el principal producto agroindustrial cuyos monocultivos representan aproximadamente el 50% del área sembrada en cultivos permanentes (Picón y Ardila, 2013). El fenómeno paramilitar, el acaparamiento de tierras y la ampliación de la frontera agrícola en la región son factores que tienen una estrecha correlación y que se traducen en el despojo de tierras de las comunidades campesinas, quienes terminan confinadas en las laderas de las montañas (Vargas et al.).

 

 

De acuerdo con el Sistema de información de pesca y acuicultura (2011), la cuenca del río Magdalena aportó el 43,3% de la biomasa íctica de las aguas continentales del país y de este porcentaje, el Magdalena Medio aportó el 31,8% de las capturas. Aproximadamente 15.000 familias de la región obtienen el sustento de la pesca artesanal, dando cuenta de la importancia económica y cultural de esta actividad en la cuenca media del río. Ahora bien, los impactos ambientales generados por la frontera agrícola y pecuaria, el desarrollo agroindustrial y minero, entre otros impactos, ha incrementado la presión sobre los recursos, poniendo en situación de riesgo a las comunidades que dependen de la pesca (Sistema de información de pesca y acuicultura, 2011).

 

 

Finalmente, la actividad extractiva en la región se ha venido consolidando, principalmente por la obtención de crudo. Según Acuña (2014), la industria petrolera ha sido el principal motor del crecimiento económico de la región al punto que provocó la llegada de varias compañías extranjeras que repercutieron en un proceso de urbanización acelerado (Vargas et al.). No obstante, los hidrocarburos han generado en la cuenca media del río Magdalena una fiebre extractivista que, junto con el oro y el carbón, han generado una economía de enclave que ha agudizado la pobreza e inequidad para la mayor parte de la población.

 

 

Aproximadamente el 70% de la población del Magdalena Medio vive en situación de pobreza, siendo el sur de Bolívar la región con mayores carencias, aproximadamente el 90% de los pobladores poseen necesidades básicas insatisfechas (Vanguardia, 2016). La falta de presencia institucional del Estado ha profundizado las contradicciones e intensificado la conflictividad en los territorios. Los beneficios que por un siglo ha recibido la región producto de la actividad petrolera no se ha traducido en un mejoramiento de la calidad de vida.

 

 

Municipios PDET

 

 

La región se ha caracterizado por ser la cuna de varios grupos paramilitares como las llamadas Autodefensas Campesinas del Magdalena Medio (ACMM), cuya presencia se extendió por Antioquia, Boyacá, Caldas, Cundinamarca y Tolima (Verdad Abierta, 2010). La disputa entre paramilitares y guerrilla hizo de la región un escenario de violaciones a los derechos humanos, lo que generó la expulsión de una gran cantidad de personas oriundas del Magdalena Medio. Según Briceño (2020), en el marco del conflicto armado, entre 1984 y 2018 ocurrieron 515.119 victimizaciones, dejando 427.795 desplazados. De acuerdo con el autor (2020), el desplazamiento forzado es el delito que deja más víctimas en la región. Este fenómeno está estrechamente relacionado con el despojo y acumulación de tierras en beneficio de la actividad ganadera, la expansión de los monocultivos de palma africana o de proyectos mineros (Briceño, 2020).

 

 

En 2016 se firmó el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera entre la guerrilla de las FARC y el Gobierno Nacional en cabeza de Juan Manuel Santos. El primer capítulo del Acuerdo, enfocado en la Reforma Rural Integral se establecen una serie de lineamientos y estrategias dirigidas a superar la pobreza y la desigualdad, generando las condiciones propicias para que los desplazados por la violencia retornen a sus tierras a trabajar en ellas (Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto, 2016).

 

 

En el marco de los Acuerdos de Paz se establecen los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial – PDET con el fin de promover el desarrollo rural en los 170 municipios más afectados por el conflicto, la pobreza, las economías ilícitas y la debilidad institucional agrupados en 16 subregiones detalladas en el Mapa 2 (Guarín et al, 2018). De acuerdo con la Agencia para la Reincorporación y la Renovación (2021), los municipios PDET conforman el 36% del país y allí viven 6,6 millones de personas, aproximadamente el 24% de la población nacional.

 

 

Mapa 2. Municipios y subregiones PDET

Fuente: Berrío y Hernández, 2020

 

 

En el Magdalena Medio se encuentra la subregión PDET del sur de Bolívar, conformado por los municipios de Arenal, Cantagallo, Morales, San Pablo, Santa Rosa del Sur y Simití en el departamento de Bolívar y Yondó en el departamento de Antioquia. Todos los municipios de esta subregión se encuentran ubicados en la cuenca media del rio Magdalena, mientras que el municipio de Remedios, perteneciente a la subregión del Bajo Cauca y nordeste Antioqueño es el único de allí que está ubicado en la región.

 

 

REGALÍAS Y DESARROLLO RURAL EN LOS MUNICIPIOS PDET DEL MAGDALENA MEDIO

 

El impacto de las regalías

 

 

La Constitución Política de Colombia (1991) define las regalías como “la contraprestación económica que surge de la explotación de un recurso natural no renovable cuya titularidad es del Estado colombiano”. Está a cargo de las personas naturales o jurídicas que poseen el derecho de explorar o explotar los recursos naturales del subsuelo, quienes asumen un porcentaje del producto explotado (Corte Constitucional, 2012). El Sistema General de Regalías es el encargado de definir la distribución, objetivos, fines, administración, ejecución, control, uso eficiente y destinación de los ingresos generados por la explotación de recursos naturales no renovables (Constitución Política, 1991).  La Ley 2056 de 2020 reformó el SGR promoviendo mayor inversión de regalías en los municipios petroleros y con mayores NBI.

 

 

En el marco del SGR los órganos Colegiados de Administración y Decisión – OCAD son los encargados de definir, evaluar, aprobar y priorizar los proyectos de inversión que se financiarán con recursos del SGR (SGR). En la actualidad, hay OCAD regionales, de ciencia, tecnología e innovación y de paz, este último es el responsable de aprobar proyectos de inversión que contribuyan a la implementación de los Acuerdos de Paz entre el Gobierno Colombiano y las Farc. Dentro de los sectores prioritarios de inversión se encuentran el agua potable y saneamiento básico, infraestructura vial, reactivación económica y producción agropecuaria, educación, primera infancia y salud rural, entre otros, en los 170 municipios PDET.

 

 

Los hidrocarburos representaron el 77% del total de los 8,33 billones de pesos que se recaudaron de regalías en el año 2021 y cerca del 48% de las exportaciones nacionales, con una contribución de 19.965 millones de dólares (DNP, 2022). Desde esta perspectiva, es necesario evaluar, analizar y contrastar el desarrollo rural que han tenido estos recursos en la región del Magdalena Medio en el marco de los PDET.

 

 

Desarrollo rural en los municipios PDET

 

 

Los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial  – PDET comenzaron a implementarse en el año 2017, durante el gobierno de Juan Manuel Santos. La Agencia para la Renovación del Territorio es la encargada de su ejecución y tiene una vigencia de 15 años. Los PDET, que son transversales a los Acuerdos de Paz, buscan por medio de la participación del Gobierno Nacional, sector privado, gobiernos locales, grupos étnicos, comunidades y cooperación internacional la ejecución de proyectos de infraestructura, mejoramiento de vías, agua potable, alcantarillado, suministro de energía y educación.

 

 

Durante el cuatrienio 2018 – 2022 se han invertido 13,67 billones de pesos (ART, 2022), de los cuales, los recursos del OCAD Paz constituyen la principal fuente de financiación, seguido de los trazadores de paz, herramienta utilizada para hacer seguimiento a los recursos provenientes del Presupuesto General de la Nación destinados a la efectiva implementación de los Acuerdos de Paz. Como se puede apreciar en el Gráfico 1, estas dos fuentes de financiación representan más del 80% del total de recursos con los que cuentan los PDET.

 

 

Gráfico 1. Fuente de financiación PDET

Fuente: ART, 2022

 

 

La ART elaboró un proceso con un fuerte componente participativo en la ejecución de los proyectos, los cuales surgen de la necesidad de las comunidades y son el resultado de la identificación y priorización de necesidades y construcción de iniciativas para los territorios (Guarín, 2018). A nivel nacional, de acuerdo con la ART, se han definido 32.808 iniciativas en todas las subregiones PDET. En la subregión del Sur de Bolívar se han priorizado 1.052, mientras que en Remedios, único municipio del Magdalena Medio de la subregión Bajo Cauca y Nordeste Antioqueño, se han definido 142. La Tabla 1 muestra las iniciativas de la subregión Sur de Bolívar y del municipio de Remedios y los pilares en los que se enmarcan. En ambos casos son la Educación rural y primera infancia y la Reactivación económica y producción agropecuaria los pilares con mayor cantidad de actividades.

 

 

Tabla 1. Iniciativas PDET en subregión Sur de Bolívar y Remedios

 

 

Sin embargo, llama la atención que el nivel de implementación de los PDET es aún muy básico. Hasta el 10 de septiembre de 2021, sólo el 26,19% del total de iniciativas estaba asociada a proyectos o acciones que promueven su efectiva implementación (Verdad abierta, 2021). Para el caso de la subregión Sur de Bolívar la situación no es muy diferente, el nivel de cumplimiento es de 30,99%, siendo los pilares de Salud, Vivienda rural e Infraestructura y adecuación de tierras los que mayor rezago presentan con respecto a los demás (Gráfico 2).

 

 

Gráfico 2. Estado de las obras PDET en la subregión Sur de Bolívar

Fuente: Verdad Abierta (2021)

 

 

En el caso de Remedios, no fue posible identificar el número de proyectos que están en ruta de implementación y por implementarse. Sin embargo, si se compara con el dato obtenido para la subregión del Bajo Cauca y nordeste antioqueño, es posible identificar un avance significativo (36,41%) con respecto al promedio nacional y al de la subregión Sur de Bolívar (Verdad Abierta, 2021).

 

 

Ahora bien, es necesario contrastar dicha información con las cifras de inversión realizada en los municipios PDET del Magdalena Medio con el fin de encontrar más elementos que permitan obtener datos concluyentes y certeros sobre el impacto real de estos programas en los municipios en cuestión. El Gráfico 3 da cuenta de la alta inversión que se ha realizado en Yondó, mientras que en Arenal y Remedios los recursos invertidos son escasos. Es importante determinar si el nivel de impacto generado por las inversiones realizadas en estos municipios refleja la cantidad de recursos girados.

 

 

Gráfico 3. Inversión PDET por municipio. Cifras en miles de millones.

Fuente: ART, 2022

 

 

Teniendo en cuenta que el pilar con más recursos invertidos en la subregión Sur de Bolívar y en el municipio de Remedios es la educación y primera infancia, es importante revisar el avance que se ha tenido en términos educativos en la región. El Gráfico 4 muestra el nivel de cobertura en transición en el periodo 2015 – 2020. Llama la atención el avance que ha tenido Arenal, pasando de una cobertura del 25% en 2018 a una superior al 75% en 2019. Si se tiene en cuenta que los PDET iniciaron en 2017, es posible establecer una correlación entre el incremento de cobertura neta en transición y la implementación del programa en la región. Sin embargo, es importante resaltar que Arenal es el único municipio que muestra algún tipo de avance significativo, a pesar de ser el municipio que menos recursos recibió durante el cuatrienio 2018 – 2022.

 

 

El resto de municipios PDET ubicados en el Magdalena Medio no han mostrado un avance significativo, aun cuando han recibido mayor inversión que Arenal. Cabe resaltar el caso de Yondó, el cual fue receptor de la mayor cantidad de recursos en la región y ha tenido un retroceso en la cobertura neta en transición, pasando en 2015 del 75% al 45% en 2020 (Gráfico 4). Si se considera que Yondó es el municipio con mayor cantidad de dinero recibido es posible afirmar que dichos recursos no se han  reflejado en el mejoramiento de las condiciones educativas ni de primera infancia de sus habitantes.

 

 

Gráfico 4. Cobertura neta en transición por municipio

Fuente: Terridata

 

 

En la cobertura neta de educación media la situación es similar. El único municipio que ha mostrado avances importantes es Arenal, pasando del 9% en 2015 al 43% en 2020, convirtiéndose en el municipio con mayor cobertura de los analizados, seguido de Remedios, el cual también ha mostrado una leve mejoría, pasando del 30 al 40% durante el periodo 2015 – 2020 (Gráfico 5). Aunque es posible percibir una leve mejoría en todos los municipios de la región, es llamativo que los dos municipios con mayor avance en cobertura son los que menos recursos han recibido de los PDET.

 

 

Gráfico 5. Cobertura neta en educación media

Fuente: Terridata

 

 

El crecimiento económico de los municipios en cuestión tampoco ha tenido incrementos sobresalientes después de la firma de los Acuerdos de Paz y de la puesta en marcha de los PDET. Salvo los municipios de Yondó, Remedios y Cantagallo, los cuales han tenido un repunte en el cuatrienio 2016 – 2019, la economía del resto de municipios ha decrecido levemente, dando cuenta del bajo impacto de los programas en la región (Figura 6). A la luz de esta información es posible determinar que Yondó y Cantagallo reflejan la inversión PDET recibida durante dicho periodo, mientras que Remedios, pese a ser el segundo municipio con menos ingresos recibidos, ha mostrado una tendencia positiva ubicándose incluso por encima de Cantagallo.

 

 

Gráfico 6. PIB municipal

Fuente: Terridata

 

 

CONCLUSIONES

 

 

Al encontrarse en la ribera de la arteria fluvial más importante de Colombia, el Magdalena Medio posee un elevado potencial para el intercambio de mercancías por el río. Sin embargo, la violencia ejercida por diversos actores armados ha motivado la expulsión de miles de personas de la región, reconfigurándola social, ambiental y económicamente. La explotación de hidrocarburos se ha convertido en el principal motor de desarrollo económico en la región, sin que esto se traduzca en el mejoramiento de las condiciones de vida de sus comunidades.

 

 

Desde 2017, año en que se impulsaron los PDET se han invertido más de 13 billones de pesos en las regiones más golpeadas por el conflicto armado. De éstas, el Magdalena Medio posee 8 municipios, 7 de la subregión Sur de Bolívar con 1.052 iniciativas priorizadas y uno de la subregión Bajo Cauca y nordeste antioqueño con 142. Sin embargo, el nivel de avance en la implementación es aún muy bajo, apenas el 26,19% del total de proyectos está en fase de implementación actual, mientras que el 73,81% restante está aún pendiente por implementar.

 

 

La inversión PDET durante el cuatrienio 2018 – 2022 ha variado en los municipios del Magdalena Medio. Yondó y Cantagallo son los municipios que más recursos han obtenido, sin que esto se haya traducido en un cambio significativo de las condiciones de vida de sus comunidades. Arenal y Remedios, por su parte, son los municipios que menos recursos han recibido durante este periodo pero han demostrado avances importantes en materia de educación. Aunque ya han pasado 5 años de la implementación de los PDET y se ha invertido una cantidad de recursos significativa, aún no es posible identificar un mejoramiento en la calidad de vida de los habitantes del Magdalena Medio.

 

 

Teniendo en cuenta los resultados obtenidos en la presente investigación, es posible afirmar que a cinco años de la implementación de los PDET, aún no se presentan avances significativos en el desarrollo rural de los municipios seleccionados en esta investigación. Situaciones como el reciente escándalo de dádivas ofrecidas a funcionarios del gobierno Duque para obtener la aprobación de proyectos en el marco de los OCAD – Paz pueden haberse constituido en un obstáculo para la consecución de la meta. Si bien es cierto que aún quedan 10 años de vigencia de los PDET, llama la atención que aún no se presenten avances importantes en materia de desarrollo rural. Teniendo en cuenta la voluntad del nuevo gobierno de implementar de manera efectiva los Acuerdos de Paz, es posible que en el cuatrienio que viene se presenten mejoras significativas en estas regiones. El papel de una ciudadanía activa y vigilante de los recursos será fundamental para lograr dicha meta.

 

 

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