Por: Daniel Castillo Camacho

 

La renovación del SGR en 2020 fue impulsada por parte del gobierno del presidente Duque, en compañía de los municipios y departamentos productores, ya que se veía como injusto el hecho de recibir solamente el 11 % del total de las regalías generadas en el país; por lo que los entes locales y departamentales lucharon por obtener una participación mayor dentro de la repartición de los recursos; batalla que ganaron y a partir de 2021 recibirán, directamente, el 20 % del total.

 

Sin embargo, paralelamente a la discusión descrita, Colombia comenzó a vivir los efectos de la pandemia del Covid-19, lo que trastocó todo los proceso normales que llevaban a cabo los Órganos Colegiados de Administración y Decisión (OCAD), y generó que en el principio del 2020 la actividad del SGR fuera discreta; hasta que el 2 de abril se firmó el Decreto 513, que le dio vía libre a las entidades territoriales de destinar regalías a la mitigación de los efectos generados por la emergencia económica, social y de salubridad declarada por el Gobierno Nacional.

 

De la misma forma, la consolidación del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación (OCAD Minciencias), el dinamismo adquirido por el OCAD Paz con el pasar de los meses y el protagonismo de los OCAD municipales para impulsar proyectos de corto plazo y específicos para sobrellevar las consecuencias dejadas por la Covid-19, generaron que la aprobación de iniciativas fuera mayor a la esperada, a pesar de las restricciones propias de la pandemia. El 2020 finalizó con 1 424 proyectos viabilizados, abarcando los 32 departamentos del país.

 

Por tal motivo es fundamental llevar a cabo esta investigación, para entregar un panorama de cuáles fueron las inversiones, recursos, sectores económicos, zonas geográficas y OCAD participantes durante el 2020, finalizando con un análisis de cuáles son los aspectos novedosos a tener en cuenta dentro de la reforma al SGR, que fue aprobada por medio de la Ley 2056 y reglamentada por el Decreto 1821 de 2020.

 

Proyectos aprobados por el SGR durante 2020

 

Durante 2020 se aprobaron 1 424 proyectos, que representan el 7,6 % de la totalidad de iniciativas viabilizadas por el SGR en el periodo 2012-2020; lo que lo ubica por debajo del porcentaje de años anteriores como 2014 y 2017 que habían estado alrededor del 11 % y 14 % respectivamente. Lo anterior demuestra que el inicio de año tan complicado perjudicó el comportamiento del SGR, ya que como lo muestra el gráfico No.1, la progresión de la cantidad de proyectos aprobados a partir de abril fue exponencial; en gran medida por la expedición del Decreto 513 de 2020 [1].

 

Gráfico No.1 Proyectos aprobados por el SGR para cada trimestre de 2020

 

Como se mencionó anteriormente, el gráfico No.1 evidencia la importancia que tuvo el hecho de que el Gobierno Nacional permitiera la destinación de regalías para atender la pandemia, ya que a partir de abril (II trimestre), la cantidad de iniciativas aprobadas creció cuatro veces. Al mismo tiempo, el dinamismo adquirido principalmente por el OCAD perteneciente al Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación y el OCAD Paz, permitió que la tendencia al alza se mantuviera; logrando duplicar las iniciativas en el último trimestre, periodo que cerró con 620 proyectos y representa casi la mitad del total anual (43,5 %).

 

En cuanto a los recursos aprobados por los OCAD durante 2020, estos ascendieron a 4.4 billones de pesos y representaron el 10 % del total de la vigencia del SGR (2012-2020). El último trimestre del 2020, como lo demuestra el gráfico No.2, representó el 43 % del total anual (1.9 billones de pesos).

 

Gráfico No.2 Recursos aprobados por el SGR para cada trimestre de 2020 (millones de pesos)

 

Si bien el comportamiento de los recursos medidos por trimestre es de tendencia creciente como el de la cantidad de proyectos aprobados, es evidente por lo mostrado en el gráfico No.2, que la magnitud es menor para los trimestres II y III. Esto se explica en gran medida por el aumento de las inversiones dirigidas a mitigar los efectos sociales y económicos de la pandemia, que tienen como características principales ser de poca envergadura, de corto plazo y por requerir sumas pequeñas dentro de la escala normalmente manejada dentro del SGR.

 

No obstante, la tendencia para el trimestre número IV (octubre, noviembre y diciembre) sí tiene un crecimiento dos veces mayor al periodo anterior, gracias a la preponderancia adquirida por el OCAD Minciencias, que contrario a la clase de inversiones descritas en el párrafo anterior, sí buscan impactar en el mediano o largo plazo con grandes sumas de recursos y con mayor cobertura, en su mayoría de manera departamental o regional.

 

Sin duda, más allá de la importancia del Decreto 513 de 2020 que permite destinar recursos de regalías a contrarrestar las consecuencias económicas, sociales y de salubridad de la Covid-19 , el OCAD Minciencias y el OCAD Paz, el crecimiento vivido en el último trimestre de 2020 en términos de cantidad de proyectos y recursos, tiene una explicación desde el punto de vista municipal; ya que ante la promulgación del nuevo SGR y la consecuente desaparición de los OCAD de ese orden, las alcaldías aumentaron esfuerzos por presentar y viabilizar gran cantidad de iniciativas, ante la expectativa que genera la implementación de la reforma. Cabe mencionar, además, que los OCAD departamentales lograron tener un mayor protagonismo en el final del año.

 

Cifras departamentales

 

Durante 2020, de los 1 424 proyectos aprobados, el 23 % (327 en total) se concentraron en tres departamentos: Antioquia, Córdoba y Bolívar, entes territoriales que históricamente, dentro de la vigencia del SGR (2012-2020), han tenido un buen nivel de iniciativas viabilizadas, que usualmente los ubica notablemente por encima del promedio nacional.

 

Como muestra el gráfico No.3, Bogotá, que normalmente no tiene muchos proyectos financiados con regalías, solo contó con una inversión, mientras que Vichada, Guaviare, Amazonas, Vaupés y Guainía, que son departamentos que históricamente no han podido poner en marcha gran cantidad de iniciativas que permitan combatir los bajos índices económicos, sociales y ambientales que han sufrido durante años, no pudieron revertir esta situación y entre ellos solo llegaron a representar el 2 % del total.

 

Gráfico No.3 Cantidad de proyectos aprobados por cada departamento durante 2020

 

Es importante mencionar que otras entidades territoriales que también tienen problemas sociales, de educación, acceso a servicios públicos esenciales y salud, empleo y pobreza, como La Guajira, Cauca, Putumayo y Chocó, no sobresalieron como los de mayor cantidad de proyectos, pero sí lograron ubicarse por encima del promedio nacional; sumando entre las cuatro: 231 iniciativas, que representan el 16 % del total.

 

En cuanto a los recursos aprobados durante 2020, cabe resaltar cómo Putumayo, a pesar de no ser de los departamentos con gran cantidad de iniciativas viabilizadas,  se destacó con 327 mil millones de pesos gestionados, lo que permite entender que la mayoría de inversiones adelantadas por este ente territorial son de gran envergadura, principalmente dirigidas a temas de infraestructura vial y a temas de ciencia, tecnología e innovación.

 

Como muestra el gráfico No.4, Antioquia, a pesar de ser el líder de proyectos aprobados, no tiene un monto de recursos muy alto, explicado en gran parte por el importante número de iniciativas dirigidas a combatir los efectos del estado de emergencia económica, social y de salubridad consecuencia de la Covid-19, y ha dejado como tendencia inversiones pequeñas, específicas y de corto plazo, lo cual es entendible por la situación, pero deja un escenario de subinversión, que es uno de los problemas constantes del SGR.

 

Gráfico No.4 Recursos de regalías aprobados por cada departamento en 2020

 

Es importante mencionar que Meta, el departamento con mayor cantidad de recursos viabilizados durante la vigencia del SGR (2012-2020), no tuvo en 2020 un comportamiento protagónico en este rubro, ya que los 190 mil millones de pesos aprobados se ubican por debajo de su promedio anual que es alrededor de 600 mil millones de pesos. Por su parte, Amazonas, Vaupés y Guainía, al igual que en la cantidad de proyectos, se ubicaron últimos en la cantidad de recursos.

 

Sectores de inversión

 

De los 26 sectores de inversión en los que puede tener injerencia el SGR, tuvieron actividad 19, con una preponderancia, como es habitual, del sector Transporte, donde las iniciativas se enfocan en infraestructura urbana y de vías terciarias; además del sector Vivienda, Ciudad y Territorio que se dirigen, en su mayoría, a temas de acueducto y alcantarillado, adecuación del servicio de energía en zonas no interconectadas y la revisión de los planes de ordenamiento territorial.

 

Durante 2020, como lo muestra el gráfico No.5, el sector con mayor cantidad de iniciativas aprobadas fue el de Ciencia, Tecnología e Innovación, gracias al protagonismo adquirido a lo largo del año por el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación que priorizó inversiones en temas de transferencia de capacidades a las instituciones de educación superior de orden departamental, la profundización en la investigación científica para el crecimiento de algunas industrias agrícolas, el apoyo en tecnificación a pequeñas y medianas empresas en el marco de la emergencia económica y el fortalecimiento en la infraestructura de colegios oficiales.

 

 

Gráfico No.5 Cantidad de proyectos aprobados por cada sector de inversión en 2020

 

Tras la expedición del Decreto 513 el 2 de abril del año anterior, que autorizó a los entes territoriales priorizar proyectos con el objetivo de combatir los efectos del confinamiento por causa de la Covid-19 y la emergencia en salud; los sectores de Gobierno Territorial y Salud y Protección Social tomaron relevancia dentro de la actividad territorial del SGR y permitieron destinar recursos para fortalecer la seguridad alimentaria de la población vulnerable, mejorar la estructura y dotación hospitalaria para garantizar cobertura y servicio, implementar esquemas de pago de servicios públicos como acueducto y alcantarillado, dotar de tecnología para investigación a las instituciones educativas oficiales y promover industrias agrícolas con el propósito de lograr una recuperación económica rápida e integral [2] [3].

 

Órganos Colegiados de Administración y Decisión – OCAD

 

Desde el año 2012, la responsabilidad de evaluar, viabilizar, aprobar y priorizar proyectos de inversión a ser financiados con regalías, ha sido de los Órganos Colegiados de Administración y Decisión (OCAD) que tienen presencia en el nivel municipal, departamental y regional, además de los adscritos a las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR), el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación (hasta 2019 Colciencias) y el OCAD Paz, encargado de gestionar iniciativas dirigidas a implementar el Acuerdo de Paz firmado en 2016.

 

En el caso específico del año 2020, tal como lo muestra el gráfico No.6, los OCAD de orden municipal, tuvieron un dinamismo importante, ya que intervinieron en la aprobación del 61,4 % del total de proyectos, en su mayoría dirigidos a mitigar los impactos de la emergencia declarada por el Gobierno Nacional; por lo cual el hecho de que desaparezcan a partir de 2021, deja un cuestionamiento de si fue una buena decisión para los intereses territoriales.

 

Gráfico No.6 Cantidad de proyectos aprobados por nivel de OCAD en 2020

 

El otro nivel de OCAD que desaparece a partir de 2021 es el departamental, que tal como ha sido su tendencia en los últimos 8 años, no tuvo un papel principal dentro del funcionamiento del SGR, aunque permitió viabilizar en 2020, 59 iniciativas que representan el 4 % del total.

 

En el caso del OCAD Minciencias, la creación del Ministerio le dio un impulso sobresaliente a su actividad y permitió promover inversiones enfocadas a fortalecer temas investigativos en instituciones de educación superior e intensificar la innovación en varias industrias agrícolas, con el fin de dar crecimiento a las mismas para proveerlas de mayor competitividad. El OCAD Paz, representa el 6,6 % del total de iniciativas, pero sigue presentando inconsistencias en su enfoque, ya que sigue remitiendo recursos a la adecuación de infraestructura en vías urbanas y terciarias y a llevar energía, en su mayoría con sistemas fotovoltaicos, a zonas no interconectadas. La mayoría de estas iniciativas fueron impulsadas por el Ministerio de Minas y Energía.

 

Reforma al SGR

 

Una de las principales novedades que dejó el 2020 con respecto al tema de regalías, fue la Ley 2056 expedida el 30 de septiembre, que regula la organización y el funcionamiento del SGR, a partir del 1 de enero de 2021 y cuya principal novedad es el aumento de asignaciones directas en zonas productoras de hidrocarburos y la desaparición de los OCAD municipales y departamentales [4].

 

Los porcentajes finalmente quedaron en 3 % para el funcionamiento del sistema, 7 % de asignación para la paz, 10 % para ciencia y tecnología, 15 % para los municipios priorizados, 34 % para la inversión territorial, 20 % para las zonas productoras, 5 % como posibilidad de anticipo, 1 % para la conservación ambiental y 4.5 % para el ahorro; que sin duda representa el cambio más significativo si se tiene en cuenta que la cifra anterior era de 22,5 % [5].

 

Por medio del Decreto 1821 expedido por el Departamento Nacional de Planeación (DNP) el 31 de diciembre de 2020, se reglamenta todo el funcionamiento del SGR. Dentro de sus novedades principales está la priorización de inversiones que ya hayan sido aprobadas por la entidad territorial pertinente dentro de sus Planes de Desarrollo y estén consignadas dentro de la base de datos del Banco de Proyectos de Inversión del SGR (manejado por DNP) [6].

 

Ante la ausencia de los OCAD municipales y departamentales, tanto las alcaldías como las gobernaciones deben incluir ,con plazo máximo el 30 de junio, de 2021, un capítulo adicional en sus Planes de Desarrollo, donde aparezcan las inversiones que se van a hacer con los recursos de regalías, que junto con las Agendas Departamentales de Competitividad e Innovación (ADCI), marcarán la ruta de cuáles son los proyectos a discutir y ser viabilizados en las nuevas Mesas de Participación Ciudadana, que serán presididas por el Alcalde o Gobernador con el apoyo de la Comisión Regional de Competitividad e Innovación (CRCI) [7].

 

Para estas mesas deben ser convocados miembros de la Federación Colombiana de Municipios, de la Federación Colombiana de Departamentos, de la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales, delegados de las Asambleas Departamentales, Organizaciones de acción Comunal, Organizaciones de la Sociedad Civil, Universidades, integrantes de las Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras y Comunidades Indígenas. De igual forma, deben asistir Representantes a la Cámara del departamento en cuestión y Senadores que hayan obtenido el 40 % de su votación en ese territorio.

 

Sin duda, tres de los grandes retos del SGR para 2021, son la inclusión de la población en la toma de decisiones que tiene su gran apuesta en la conformación de las Mesas de Participación Ciudadana. El manejo de los recursos por parte de las alcaldías y gobernaciones, con el objetivo de que se den procesos transparentes y eficientes y paralelamente se logre un un fortalecimiento institucional que evite retroceder en el proceso de descentralización en el país; y por último que se puedan llevar inversiones de alto impacto a regiones como Chocó, Cauca, Vaupés, Guainía, Vichada y Amazonas que siguen sin ver beneficios por cuenta de la inversión pública.

 

Conclusiones

 

A pesar de las dificultades que representó la pandemia y el consecuente confinamiento, gracias a la expedición del Decreto 513 de 2020 y al dinamismo del OCAD Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación y el OCAD Paz, las regiones pudieron acceder a recursos y proyectos en su mayoría con una visión de corto y mediano plazo que permitirán hacer frente a la emergencia socio económica declarada por el Gobierno Nacional.

 

Aunque en comparación con otros años hubo una mejor distribución tanto de iniciativas como de las mismas regalías, Antioquia, Córdoba, Bolívar, Meta, Cesar y Putumayo siguen siendo los departamentos que mayor cantidad de proyectos y recursos viabilizan.

 

Nuevamente los sectores de Transporte y Vivienda, Ciudad y Territorio, tuvieron protagonismo dentro del destino de las inversiones aprobadas; sin embargo, el liderazgo lo tuvo el sector de Ciencia, Tecnología e Innovación con una buena cantidad de proyectos que tienen el objetivo de fortalecer la investigación científica universitaria y de algunas industrias agrícolas. En el caso de Salud y Gobierno Territorial, su actividad se debió a la posibilidad de financiar temas relacionados con las consecuencias de la Covid-19 con recursos de regalías.

 

Los OCAD municipales fueron los encargados de dar vía libre al 61,4 % del total de proyectos aprobados en 2020, lo que invita a analizar si la decisión de terminar con estos órganos fue acertada, o si, por el contrario, para algunos municipios será de ahora en adelante un impedimento para lograr poner en marcha proyectos de impacto social.

 

El nuevo funcionamiento del SGR tiene los grandes retos de preservar la autonomía regional, dar mayor participación a la ciudadanía en la toma de decisiones, transparentar los procesos en todos los niveles, llevar recursos suficientes a las zonas no productoras y dotar de fortalezas técnicas y de planeación a las instituciones de orden territorial.

 

Bibliografía

 

[1] Función Pública, Decreto 513 de 2020, 2020. https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=111594

[2] Presidencia de la República, Decreto 513 de 2020, 2020. https://dapre.presidencia.gov.co/normativa/normativa/DECRETO%20513%20DEL%202%20DE%20ABRIL%20DE%202020.pdf

[3] Crudo Transparente, Reporte Mensual de Regalías, 2021. https://crudotransparente.com/2021/02/10/reporte-mensual-de-las-inversiones-del-sistema-general-de-regalias-ultimo-trimestre-de-2020/

[4] Función Pública, Ley 2056 de 2020, 2020. https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=142858

[5] Ídem.

[6] Presidencia de la República, Decreto 1821 de 2020, 2021. https://dapre.presidencia.gov.co/normativa/normativa/DECRETO%201821%20DEL%2031%20DE%20DICIEMBRE%20DE%202020.pdf

[7] Ídem.