Por: James Stid Pareja
Introducción
La actual estructura del OCAD Meta busca aportar a los objetivos del Sistema General de Regalías (SGR) respecto a competitividad y equidad social en el departamento. El alcance de esta contribución se conoce al revisar la gestión y el manejo del OCAD, a partir del 2012 que inició su funcionamiento.
En el transcurso del periodo 2012 2019 en coordinación del OCAD Meta, las entidades territoriales y el Gobierno Nacional designaron a la Agencia para la Infraestructura del Meta (AIM), la Empresa de Servicios Públicos del Meta (EDESA E.S.P.) y la Gobernación el 92 % de los proyectos aprobados; sin embargo, aún continúan las dificultades para cumplir los objetivos del SGR.
En esta investigación, se muestra el alcance del OCAD Meta basado en el análisis y seguimiento a los recursos, proyectos y sectores. Además del funcionamiento, la transparencia, la corrupción y presuntas irregularidades. Finalmente, se verifica la contribución y eficiencia de la inversión en el departamento.
Recursos, proyectos y sectores
Durante el periodo 2012 2019 el SGR asignó al Meta un total de $4,77 billones, conforme a los proyectos terminados, en ejecución y sin contratar. Recursos aprobados por 5 tipos de OCADS (Regional, municipales, ciencia y tecnología, paz y departamental) que tienen la finalidad de mejorar las condiciones sociales de la población para el desarrollo social, económico y ambiental del departamento [1]. El OCAD Meta, analizado en esta investigación, representa el 65,54 % de la inversión y la mitad de los proyectos aprobados en el departamento (ver gráfico Nº 1).
Gráfico Nº 1:
El OCAD Meta durante el periodo 2012 2019, ha distribuido un monto de $3,12 billones para un total de 421 proyectos, sin incluir inflexibilidades y proyectos desaprobados (Ver Gráfico Nº 2). Lo anterior representa el 32,9 % de la inversión de los 28 OCADS departamentales del SGR. En concreto, el OCAD Meta es el órgano colegiado de mayor inversión en el país. No obstante, al pasar los años la inversión y la cantidad de proyectos ha disminuido por cada bienio. El cambio más notable ocurrió en el 2017 2018 debido a la caída de los precios del petróleo.
Gráfico Nº 2:
Al revisar los recursos específicamente para los sectores de inversión se destaca que los primeros 5 sectores favorecidos son: transporte, agua potable y saneamiento básico, educación, vivienda, inclusión social y recreación. En total el 86 % de la inversión del OCAD Meta (Ver Tabla Nº 1).
Tabla Nº 1:
En la tabla Nº 1 se aprecia cómo el sector transporte con $1,3 billones tiene la inversión similar a la suma de los demás sectores, en total $1,38 billones. Esta relación toma mayor relevancia al revisar los recursos y proyectos, entre los sub periodos 2012 2015 (Gobernación de Alan Jara) y 2016 2019 (Gobernación de Marcela Amaya) respecto a los sectores y subsectores del SGR (Ver Tabla Nº 2).
Tabla Nº 2 : Inversión sectores y subsectores OCAD Meta
El cambio entre los subperiodos evidencia que disminuyen los proyectos y recursos en todos los sectores. Respecto a los proyectos, transporte y educación decaen hasta la cuarta parte, inclusión social y reconciliación la tercera, agua potable y saneamiento básico se aproxima a la mitad y vivienda hasta 45 veces. No obstante, el valor promedio de los proyectos para el subperiodo 2016 2019 aumenta por cada sector entre un 33 % y 300 % frente al primer subperiodo.
Las anteriores variaciones, se presentan primero por la dispersión en la inversión debido a la cantidad de subsectores y segundo por la falta de jerarquización para lograr priorizar los proyectos. Esta carencia de equilibrio en la distribución, interrumpe el cumplimiento efectivo del OCAD frente a los objetivos del SGR [2]. Por consiguiente, tener la mayor inversión nacional, no garantiza mejores condiciones sociales de la población.
La inversión fue designada entre un contexto departamental con el crecimiento en promedio del PIB (2000 2016) el más alto del país con 8,7 puntos. En el año 2018, el PIB por habitante para el Meta fue de $35,2 millones, 1,77 veces más que el promedio nacional [3]. Sin embargo, aún persisten: bajo logro educativo, rezago escolar, falta de aseguramiento en salud y falta de acceso a fuentes de agua potable [4]. Según cifras del DANE, para el año 2019, el índice de pobreza multidimensional (IPM) del Meta es de 39,9 % respecto al nacional con 41,9 % [5].
Funcionamiento del OCAD
La gestión del OCAD está en función de los proyectos aprobados y su articulación con los planes de desarrollo, impacto y pertinencia. El histórico de rendiciones de cuentas del OCAD hasta el 2019, producto de 68 sesiones, permite comprender la gestión que ha llevado este Órgano Colegiado [6].
Entre el 2012 y 2019, 462 proyectos totales fueron tratados por el OCAD Meta. De los proyectos se encuentran 76 en ejecución, 327 terminados, 33 desaprobados, 8 inflexibilidades y 18 sin contratar [7].
Tabla No. 3:
Se puede apreciar en la tabla Nº 3 que la inversión mediante asignaciones directas está decreciendo por bienio a una tasa aproximada de $250.000 millones. Lo anterior varía según los precios y producción de hidrocarburos, en este caso el bienio 2017 2018 fue el más afectado; sin embargo, la ley 1942 del 2018 que aprueba el presupuesto del SGR 2019 2020, detiene parcialmente esta caída. Además de las anteriores cifras también se encuentran las siguientes consideraciones de funcionamiento con base en las actas y rendiciones de cuentas.
Primero, entre el 2012 y 2019 el valor total de las inversiones dirigidas para la población con enfoque diferencial, comunidades indígenas y negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, ha sido de $26.945 millones. Esto es el 73 % de lo regulado en la ley 1530 de 2012 que indica invertir en la población mencionada anteriormente el 1 % de las asignaciones directas; finalmente, la distribución con enfoque diferencial ha sido desigual a lo largo de los bienios, lo cual conlleva a problemas para la ejecución.
Segundo, el mecanismo de toma de decisiones de los proyectos debilita la figura del OCAD. Antes de la sesión, el concepto de aprobación se discute en mesas técnicas, siendo este el lugar en donde se definen en realidad los proyectos que se aprueban en los OCAD; por tal motivo, es excepcional cuando alguien vota en contra de lo definido en estas reuniones [8] .
Tercero, las comunidades carecen de participación en las reuniones del OCAD Meta en calidad de integrantes y como invitados. Al estudiarse las 52 Actas publicadas por la secretaría técnica, se menciona entre los invitados a funcionarios de planeación nacional, ministerios, alcaldías y gobernación, profesionales y asesores especializados, gerentes de entidades ejecutoras, secretarios técnicos OCAD y para el 2012 al expresidente Juan Manuel Santos. No obstante, según la ley 1530 de 2012 al OCAD deben asistir: 1 representante de la comisión consultiva de alto nivel de las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras y 1 representante de las comunidades indigenas [9].
Cuarto, la estrategia de publicación y divulgación del OCAD Meta, es de manera virtual. Los informes se presentan en el aplicativo Mapa Regalías y en la página oficial de la Gobernación del Meta, medio oficial definido para su divulgación [10]; sin embargo, no están publicadas las actas de los años 2018 y 2019. Es importante considerar la participación ciudadana tanto para formular y presentar proyectos, como para apoyar el seguimiento y control. En concreto, las acciones hasta el momento no son suficientes, faltan canales de comunicación y programas de formación que acerquen a la ciudadanía [11].
Por último, de acuerdo con el informe “Los OCAD y la gestión por proyectos” realizado por la Contraloría General de la República (CGR) en el año 2017, menciona que frente al desafío de la gestión en el territorio, los OCAD no pueden cumplir las funciones para las que fueron creados. El OCAD Meta no es la excepción ya que en los informes semestrales no hay parámetros establecidos para priorizar los proyectos, lo cual impide orientar estratégicamente las inversiones y en consecuencia define el interés particular. Finalmente, queda por reconocer ¿Qué tanto ha sido el impacto de la inversión para mejorar las condiciones sociales de la población?
Transparencia
Para el periodo 2012 2019 el posicionamiento del Meta lo ubica en el puesto número 27 a nivel nacional entre los departamentos del país, teniendo en cuenta su puesto número 21 en ejecución de proyectos, 30 en desempeño económico y 6 en legalidad, lo anterior según el Índice de Impacto de los proyectos de regalías IIPR realizado por Crudo Transparente [12]. De forma similar, el índice de gestión de proyectos de regalías del SGR ubica al departamento en el puesto número 25, teniendo en cuenta transparencia, eficiencia, eficacia e intervenciones del Sistema de Monitoreo Seguimiento Control y Evaluación (SMSCE).
Frente a los puestos anteriores, el OCAD Meta incide a partir de los recursos que provienen de las asignaciones directas (AD) y del 40 % del fondo de compensación regional (FCR). Las AD se otorgan por ser un departamento en el cual se realizan actividades de explotación de hidrocarburos. En la tabla Nº 4 se puede apreciar cómo se han distribuido estos recursos, conforme a los proyectos terminados, en ejecución y sin contratar.
Tabla Nº 4:
Gráfico Nº 3:
Entre el periodo 2012 2019, el OCAD Meta ha designado en tres entidades el 92 % de los proyectos, estas son: la Agencia para la Infraestructura del Meta AIM (71), E.S.P del Meta EDESA (100) y la Gobernación (218), para un total de 389 proyectos [13]. A la fecha, 72 proyectos se encuentran en ejecución, 15 sin contratar y 302 han sido terminados.
El Índice de Gestión de Proyectos de Regalías (IGPR), el cual mide la gestión administrativa y del desempeño de los proyectos de las entidades ejecutoras del SGR, indica que el puntaje de la E.S.P Del Meta EDESA es medio, y de la AIM y Gobernación es Insuficiente [14].
Corrupción y presuntas irregularidades
Según los reportes a órganos de control y Fiscalía General de la Nación (FGN), la cantidad de presuntas irregularidades por entidad ejecutora son: La Gobernación (252), AIM (138) y E.S.P del Meta EDESA (69). En el gráfico Nº 4 se puede apreciar que prevalecen irregularidades sobre la ejecución de los recursos. Además, las tres entidades ejecutoras tienen historial de investigación por corrupción ante la FGN [15][16].
Gráfico No. 4 Presuntas irregularidades por tipología
Los proyectos asociados a las presuntas irregularidades de las entidades ejecutoras, son referencia a nivel nacional. La AIM con 34 proyectos asociados, E.S.P del Meta EDESA con 24 y la Gobernación con 95, son las entidades que más presentan irregularidades en el país, según el tipo de entidad [17]; de esta forma la la AIM y E.S.P del Meta EDESA, representan el 20 % de las irregularidades reportadas a nivel nacional y el Meta representa el 22 % [18].
Como consecuencia de lo anterior, 10 procedimientos preventivos que tienen como resultado la suspensión del giro han sido implementados sobre la AIM y la Gobernación, causando un valor pendiente de pago del SGR por $24.645 millones. Así mismo, con el propósito de proteger los recursos del SGR se realizan correctivos y sancionatorios que consisten en la imposición de medidas administrativas frente a incumplimientos por etapa procesal y causal [19].
Un reflejo del seguimiento que realiza el SGR, son lo proyectos críticos que se han encontrado en los distintos sectores. El último informe publicado a corte de diciembre de 2018, reporta un total de 21 proyectos, convirtiéndolo en el primer departamento con más proyectos críticos; respecto a esto, 6 son de la AIM y 15 de la Gobernación, a continuación se observa la cantidad por entidad ejecutora y su relación sectorial.
Los anteriores proyectos, le apuestan a beneficiar a 422.182 personas, con una inversión del SGR por un total de $117.850 millones. Los motivos por los cuales han sido tipificados como críticos son: abandonado, suspensión indefinida o de forma reiterada y retrasos injustificados, insuficiencias técnicas graves y falta de sostenibilidad, funcionalidad y operatividad [20]. Finalmente, el incumplimiento de los objetivos previstos en los proyectos carece de sanciones efectivas debido a que el SGR no se basa en objetivos y resultados verificables.
Respecto a las modalidades de contratación, el 55,13 % del valor del SGR se distribuye en contratación por concurso, además alrededor del 87 % de la misma se realiza con un oferente. Para el caso de la contratación directa, aproximadamente el 93 % se realizó sin pluralidad de oferentes. Según la CGR esta distribución implica que: “el Estado no se beneficie de la competencia entre oferentes, que garantice la elección de la mejor oferta posible entre el precio y calidad” [21].
Tabla No. 5: Distribución de contratistas según modalidades 2012- 2019
Conclusiones
Como resultado, a partir de los datos del SGR la inversión bienal ha venido disminuyendo y el valor promedio de los proyectos va en aumento. Ahora bien, en los principales sectores de inversión se mantuvo la falta de equilibrio y orientación en la distribución debido a la dispersión y no priorización de los proyectos. En definitiva, así se tenga la mayor inversión nacional no es garantía de un efectivo aporte para mejorar las condiciones sociales de la población.
Conforme a los informes de rendición de cuentas y actas de reunión del OCAD Meta, se infiere que el mecanismo de toma de decisiones debilita la figura y el alcance del mismo. Razón por la cual la distribución dirigida hacia la población con enfoque diferencial es desigual, las comunidades carecen de participación y los canales de comunicación y estrategia de divulgación son limitados. De acuerdo con análisis de la CGR, la actual estructura del OCAD no puede cumplir la función para la que fue creado (mejorar las condiciones sociales de la población), lo cual requiere un cambio estructural sobre su funcionamiento.
Es así que, de acuerdo a los datos de la CGR, FGN Y SGR, las principales entidades ejecutoras del OCAD Meta, AIM, E.S.P Del Meta EDESA y la Gobernación, presentan la mayor cantidad de irregularidades y proyectos críticos a nivel nacional; no obstante, carecen de sanciones efectivas debido a que el incumplimiento de los objetivos no son verificables. Sumado a lo anterior el departamento no se beneficia de las modalidades de contratación porque no están garantizando la mejor oferta posible en cuanto a precios y calidad. Finalmente, la asignación directa del OCAD ha venido decreciendo a lo largo de los bienios; por tal motivo, es un acierto el aumento de este recurso en la reforma al SGR.
Bibliografía
[1] República de Colombia. Constitución Política 1991, Artículo 361. Recuperado de: http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/constitucion_politica_1991.html
[2] Congreso de Colombia. Ley 1530 de 2012, artículo 14. Recuperado de: http://www.suin-juriscol.gov.co/viewDocument.asp?ruta=Leyes/1682780
[3] Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE, Boletín Técnico. Cuentas departamentales 2018 Provisional. Recuperado de: https://www.dane.gov.co/files/investigaciones/pib/departamentales/B_2015/Bol_dptal_2018provisional.pdf
[4] Contraloría General de la República. Informes regalías departamentales (2012-2017). Recuperado de: https://www.contraloria.gov.co/documents/20181/1274989/informes_regalias_deptales_05_meta_FINAL_WEB.pdf/37b224dd-471a-44a5-81bf-7df0228e3295?version=1.0
[5] Sistema General de Regalías, Gesproy 15/12/2020.
[6] Departamento Nacional de Planeación, rendición de cuentas OCAD Meta. Recuperado de : http://rendicionocads.cloudapp.net/Historicos/Index
[7] Sistema General de Regalías, Gesproy 15/12/2020.
[8] Universidad Externado de Colombia, los OCAD y la gestión de proyectos CGR 2017. Recuperado de: https://www.uexternado.edu.co/wp-content/uploads/2018/04/ocad.pdf
[9] Congreso de Colombia. Ley 1530 de 2012, artículo 40.
[10] Mapa de Regalías, rendición de cuentas OCAD Meta 2019. Recuperado de: http://maparegalias.sgr.gov.co
[11] Eiti Colombia, Noticia: “Las personas necesitan advertir los beneficios económicos y sociales del sector” 2019. Recuperado de: http://www.eiticolombia.gov.co/es/noticia/necesitamos-que-las-personas-adviertan-los-beneficios-sociales-y-economicos-que-deja-el-sector-minero-energetico-alvaro-jimenez-director-de-crudo-transparente/
[12] Sistema general de regalías, Índice de Gestión de Proyectos de Regalías IGPR. Base de proyectos críticos 2018. Recuperado de: https://www.sgr.gov.co/SMSCE/%C3%8DndicedeGesti%C3%B3ndeProyectosdeRegal%C3%ADas.aspx
[13] Sistema General de Regalías, Gesproy 15/12/2020.
[14] Departamento Nacional de Planeación, IGPR 2019 . Recuperado de: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Regalas/Monitoreo/IGPR/Docs%20IGPR/Presentaciones/Meta.pdf
[15] Periódico del Meta, Investigan a 27 funcionarios del Meta por presuntos casos de corrupción administrativa y judicial 2017. Recuperado de: https://periodicodelmeta.com/investigan-a-27-funcionarios-del-meta-por-presuntos-casos-de-corrupcion-administrativa-y-judicial/
[16] Crudo Transparente, Panorama de Regalías y la corrupción en Meta 2019. Recuperado de: https://crudotransparente.com/2019/10/25/panorama-de-regalias-y-la-corrupcion-en-meta-y-casanare/
[17] Sistema general de Regalías. Reportes a órganos de control y FGN, Control SGR Diciembre 2019. Recuperado de: https://www.sgr.gov.co/SMSCE/ControlSGR/Reportesa%C3%B3rganosdecontrolyFGN.aspx
[18] Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE. Pobreza Multidimensional por departamentos 2018, resultados pág 12. Recuperado de: https://www.dane.gov.co/files/investigaciones/condiciones_vida/pobreza/2018/presentacion_pobreza_multidimensional_18_departamento.pdf
[19] Sistema general de Regalías. Procedimientos correctivos y sancionatorios (Marzo de 2020). Recuperado de: https://www.sgr.gov.co/SMSCE/ControlSGR/Procedimientoscorrectivosysancionatorios.aspx
[20] Sistema general de regalías, Índice de Gestión de Proyectos de Regalías IGPR. Base de proyectos críticos 2018. Recuperado de: https://www.sgr.gov.co/SMSCE/%C3%8DndicedeGesti%C3%B3ndeProyectosdeRegal%C3%ADas.aspx
[21] Universidad Externado de Colombia, los OCAD y la gestión de proyectos CGR 2017. Recuperado de: https://www.uexternado.edu.co/wp-content/uploads/2018/04/ocad.pdf
[22] Crudo Transparente. Índice de impacto de los proyectos de regalías 2012 a primer semestre 2019. Recuperado de: https://crudotransparente.com/2019/10/31/indice-de-impacto-de-los-proyectos-de-regalias-2012-primer-semestre-2019/
Daniel Andrés