Investigación octubre 2019

Por: Diego Alejandro López Díaz

Introducción

El trabajo que se presenta a continuación se divide en dos partes que, de manera complementaria, dan un panorama general sobre dos aspectos que ha estado ligados en Arauca: manejo de las regalías y mecanismos de corrupción. En la primera se muestra, de acuerdo con un informe regional de la Contraloría General de la República en el periodo 2’012-2017,  de manera global  cifras globales e indicadores sociales de la estructura económica de Arauca; así como información general de la distribución de regalías a partir de las asignaciones directas, los fondos de inversión y proyectos aprobados por sectores según los OCAD y datos interesantes sobre la eficiencia de la ejecución de los recursos a partir de las características de la contratación.

En la segunda parte se hace un recuento general sobre las dinámicas de corrupción en Arauca para dar cuenta de cómo las elecciones de los gobernadores del departamento han estado estrechamente relacionadas con una economía con elementos de ilegalidad (narcotráfico, contrabando y empresarios ilegales), combinados con  otros legales basados en el extractivismo.

I.

Datos económicos de contexto

En la actualidad, Arauca es el tercer productor de hidrocarburos del país, por detrás de Meta y Casanare, aunque su producción ha descendido en la última década. A partir del 2013 la economía araucana sufrió importantes cambios al no depender principalmente de la extracción de crudo, de modo que actividades como la ganadería, la agricultura y el comercio adquirieron mucha más importancia. Para el 2016, el sector petrolero tenía una participación del 30% en el PIB departamental, la más baja en los últimos 20 años, luego de que entre 2002 y 2012 fluctuara entre el 60% y el 70%. A la par con el descenso de la actividad petrolera, las demás actividades económicas, en particular la agricultura y la ganadería aumentaron su participación en el PIB departamental, al pasar del 12% entre 2008 y 2009, al 28% en 2016 [1].

De otra parte, el crecimiento promedio de la economía de Arauca (0,3%) se ubicó en el penúltimo lugar del país en el periodo 2000-2016, solo por delante de Casanare y muy por debajo del promedio nacional (4,1%). No obstante, en este mismo intervalo de tiempo, el PIB per capita del departamento fue de $17 millones, el quinto más alto de los 32 del país, solamente superado por Casanare, Meta, Santander y Bogotá. A pesar de que Arauca contó por muchos años con ingresos por regalías superiores a la mayoría de territorios del país, se registran niveles de pobreza por encima del promedio nacional, por eso cerca del 59% de la población se encuentra en situación de pobreza, según el IPM. Además debido a la caída de la producción petrolera y al nuevo SGR, los recursos de regalías bajaron su participación significativamente. Así, para la Gobernación pasaron de representar el 41% ($230 mil millones) en 2011, al 17% ($96 mil millones) en 2017; de igual manera, para los municipios la participación de regalías bajaron del 26% al 8% en estos mismos años [2].

Destino y manejo de las regalías (2012 – 2017)

En este periodo de tiempo obtuvo recursos de regalías por un valor de $1,1 billones. de los cuales el 77% se han destinado a la inversión, cerca del 23% al ahorro (FAE y Fonpet) y 0,4% al funcionamiento. La Gobernación administra el 77,3% de los recursos: cerca de $660 mil millones; por su parte los municipios de distribuyen alrededor de $194 mil millones y los principales beneficiarios son Arauca ($120 mil millones), Arauquita ($46 mil millones) y Tame ($12 mil millones). Como se muestra en la Figura 1, el mayor porcentaje  (56,8%) de los recursos de inversión corresponde a las AD y el menor (1,15%), a la implementación de los Acuerdos de Paz, los cuales provienen estos últimos del traslado de los saldos que estaban sin ejecutar a diciembre de 2016 del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación (FCTel).

De otra parte, a diciembre de 2017, el valor de los proyectos aprobados (371 en total) ascendió a $843 mil millones, lo que representa el 98,6% de la asignación total para inversión. De ésta, el 44% ($368 mil millones) se dirige directamente a los sectores de educación, agua potable y saneamiento básico, salud vivienda e inclusión social. El restante 56% se concentra en otros sectores como transporte (33,7%), agricultura (5,4%), ciencia y tecnología (5,3%), minas y energía (3,6%), entre otros.

Ahora bien, la mayor parte de los recursos (48%) se aprueban en el OCAD Departamental, seguido de los municipales con el 25% de los recursos; el OCAD Regional solo aprueba el 4,6% de los proyectos pero esto representa el 21% de los recursos. De esta manera, la fuente de financiación es distinta dependiendo del tipo de OCAD: para el caso departamental, los proyectos se financian en un 96% con las AD; los municipales en un 80% con AD; y en cuanto al OCAD Regional el 94% proviene del FCR y 5% de las AD. En cuanto a los principales destinos del gasto, para los OCAD Municipales y Departamentales es el sector transporte, mientras que para el regional es el de educación. (ver Figura 21)

Ejecución y Riesgos de proyectos inconclusos

Como ya se mencionó, el indicador de eficiencia más crítico del SGR lo constituyen los altos saldos sin ejecutar, que en Arauca corresponden al 25,8%, por debajo del promedio nacional (39,2%), a diciembre de 2017. Además, la relación entre proyectos aprobados y el total de recursos disponibles para inversión es bastante alta (98,7%), superior al total nacional que es del 91,8%.

Por otra parte, en la ejecución de los proyectos se registra un aumento en el porcentaje del valor de los que se terminaron (55%), a pesar de que sigue siendo lento el proceso.En cuanto a los municipios, se registra un 66% de proyectos terminados, mientras que en la Gobernación fue del 50%.

Al tener en cuenta lo sectores, se registra que el porcentaje de proyectos terminados sobre el total aprobado es especialmente bajo en el caso de vivienda (9%) y ciencia y tecnología (21%), mientras que en agricultura se reporta un 78% e inclusión social un 70%. Asimismo, otro indicador ilustrativo de los riesgos en ejecución es el porcentaje de contratos suspendidos , los cuales a diciembre de 2017 ascienden a 24 y representan poco más de $42 mil millones. Respecto al total nacional, Arauca tiene un factor de riesgo medio (14,6%), ya que, por ejemplo, en Amazonas es de 74% y Huila de 64%, pero en Cundinamarca es del 3,7% y San Andrés del 1,9% [3].

De acuerdo con el informe de la CGR, en Arauca prevalecen los riesgos de corrupción por el alto porcentaje de contratos que se realiza sin pluralidad de oferentes. La mayor parte de la contratación (77,4%) se hace por concurso (licitaciones públicas, concurso de méritos, selección abreviada y mínima cuantía), y el resto por contratación directa (22,6%). Pese a esto, el 83% de los contratos por concurso se realiza con un único oferente y sólo el 9% con apenas dos oferentes. Esta situación es más crítica en los municipios que en la Gobernación, pues en ellos estos porcentajes son del 90% (un oferente) y 11% (dos oferentes). En cuanto a la contratación directa los datos son más preocupantes, porque el 87% se estaría realizando sin pluralidad de oferentes (ver Fig. 5).

Al igual que en los departamentos descritos anteriormente, en Arauca  no existe escasa oferta de proponentes, lo cual se puede verificar con los datos del RUP. Por lo tanto, para la Contraloría General de la República, este hecho da lugar a hallazgos con presunta incidencia fiscal. De esta manera, los resultados de las auditorías realizadas por esta entidad para el periodo 2012 – 2017, arrojaron 49 de estos hallazgos por valor de $40 mil millones; de este valor $14 mil millones corresponden a la Gobernación y $26 mil millones a los municipios, en donde transporte y vivienda son los sectores en donde se encuentran los mayores hallazgos.

II.

Análisis general de la corrupción

Arauca es un claro ejemplo de frecuente corrupción en la gestión pública departamental y de captura de las rentas del Estado a nivel subnacional por organizaciones criminales. De acuerdo con Duque (2015), se trata de un departamento donde se traslapa legalidad e ilegalidad en el que se pueden identificar tres periodos, de acuerdo con las relaciones de los gobernadores con los grupos armados organizados y los actos de corrupción:

–        Desde la primera elección popular, a partir de la Constitución del 91, hasta mediados de la década del 2000, los gobernadores tenían fuertes vínculos con el ELN que co-administró el departamento y manejó cuantiosos recursos públicos provenientes de las regalías, los cuales se usaron para satisfacer intereses particulares  de esta organización armada. Durante este periodo el Partido Liberal fue predominante  y dichos recursos fueron desviados y apropiados a través de diversas formas de corrupción.

–        En el siguiente periodo (2004 – 2007) se experimentó un doble cambió: el tránsito del bipartidismo y la hegemonía del Partido Liberal hacia un multipartidismo moderado en donde Cambio Radical adquiere mayor protagonismo; y también, la captura institucional la ejerce ya no la guerrilla sino el grupo paramilitar AUC, que se evidenció con los nexos del gobernador Julio acosta Bernal con el Bloque Centauros.

–        De 2007 en adelante no hay evidencias de captura institucional por parte de organizaciones armadas ilegales y hay una mayor presencia del Estado así como más controles interinstitucionales; se experimenta mayor estabilidad política pero se siguen presentando casos de corrupción y cleptocracia, aunque con menor frecuencia y no tanto despilfarro [4].

Alfredo Colmenares Chía (1992 – 1994): En 1993 la Procuraduría le formuló pliego de cargos junto con otros funcionarios públicos por irregularidades como giro de auxilios ilegales con fines políticos (más de $750 millones), extralimitación de funciones y malos manejos de las regalías petroleras. Al final de su mandato la Procuraduría lo destituyó, pero interpuso una acción de tutela por violación del debido proceso y el Tribunal Superior de Bogotá revocó la medida. A pesar de ser investigado por el manejo de auxilios y de contratos con cooperativas y juntas de acción comunal que servían de fachada al ELN, completó su período y las acciones ilegales quedaron en la impunidad; además mientras era investigado fue elegido representante a la Cámara para el periodo 1998-2002. En octubre de 2001 fue asesinado por grupos paramilitares [5].

José Vicente Lozano (1995 – 1997): En 1997 la PGN lo sancionó durante 50 días por irregularidades en el manejo de los recursos de la lotería Nueve Millonaria (de cuya junta directiva hacía parte), que debían ser transferidos al sector salud [6]. Luego, en 2010, la CSJ lo condenó a 9 años de prisión por el delito de interés indebido en la celebración de contratos, los cuales se financiaron con recursos de regalías  y estaban destinados a la construcción de obras de alcantarillado y pavimentación de vías. Además el fallo de la corte determinó que el ELN lo apoyó para ganar las elecciones como gobernador y lo acusó de haber ayudado al fortalecimiento del frente Domingo Laín, utilizando los recursos públicos del departamento [7].

Gustavo Carmelo Castellanos (1998 – 2000): En el año 2000 la PGN los suspendió por despilfarro de las regalías y concesión de auxilios a una ONG con fines electorales; al año siguiente fue destituido (junto con la exalcaldesa de Arauca Liliana Baroni) por contratación ilegal por más de $14 mil millones en 1999 y luego fue condenado por la CSJ (entre otros funcionarios públicos) a 32 meses de prisión por el delito de rebelión al comprobársele nexos con el ELN a quien le rendía cuentas y le giraba porcentajes por contratos [8].

Héctor Federico Gallardo (enero a diciembre de 2001): Su elección fue anulada en diciembre de 2001 por violación del régimen de inhabilidades, porque había sido ordenador del gasto en la administración anterior como gobernador encargado. Fue condenado por la CSJ en 2009 a 36 meses por el delito de rebelión, ya que contribuía con dineros públicos al financiamiento del ELN. Posteriormente se nombró a Carlos Eduardo Bernal como gobernador encargado, quien en 2007 fue sancionado por la PGN, a tres meses por celebración indebida de contratos [9].

Julio Enrique Acosta (2004 – 2007): La PGN lo suspendió por 10 meses 2011 por irregularidades en la firma de convenios con una ONG [10]. Luego, en el 2013, fue condenado  a 28 años de cárcel por homicidio y concierto para delinquir por vínculos con grupos paramilitares, sin embargo en 2016 la CSJ revocó esta condena por fallas en el procedimiento de la Fiscalía, aunque no quedó libre porque tenía otra medida de aseguramiento por el delito de peculado por apropiación y contrato sin cumplimiento de requisitos legales [11].

Freddy Forero Requiniva (2008 – 2009): En 2008 la PGN lo destituyó e inhabilitó por 10 años por posesionarse en el cargo de elección popular estando en situación de inhabilidad, en cuanto se benefició de un multimillonario contrato (más de $23 mil millones) para repartir kits escolares en todo el departamento, poco antes de su elección como gobernador [12].

Luis Eduardo Ataya (2009 – 2011): Fue elegido por voto popular luego de la destitución de Forero; aunque no tiene sanciones, actualmente hay un proceso en la PGN  y pliego de cargos por posibles irregularidades en un contrato para realizar estudios y diseños del plan departamental rural de agua potable y saneamiento básico en Arauca [13].

José Facundo Castillo (2012 – 2015): La Sala Disciplinaria de la PGN lo absolvió de toda responsabilidad disciplinaria por presunta indebida participación en política para elegir al ex-presidente Juan Manuel Santos, con lo cual habría vulnerado la Ley de Garantías Electorales que aplica para servidores públicos [14]. Sin embargo, recientemente el 4 de octubre de 2019, la misma PGN formuló pliego de cargos en su contra por presuntas irregularidades en la celebración de un convenio por $420 millones para desarrollar la política pública de vivienda del departamento, en julio de 2013 [15].

Conclusiones

Este departamento ha sido uno de los más afectados por casos de corrupción, la mayoría de gobernadores han sido sancionados y/o destituidos. En Arauca han hecho presencia actores armados que capturaron parcialmente la administración pública y la pusieron a sus servicio apropiándose de millonarios recursos de las regalías, primero el ELN (1992-2003) y luego el “Bloque Vencedores de Arauca” (2003-2007); y después varios casos de cleptocracia.

De acuerdo con el estudio de Javier Duque, en Arauca se han conjugado los actores armados ilegales, la captura instrumental de facciones divididas del Partido Liberal, primero, y de Cambio Radical, después. Aunque los entes de control han estado presentes durante todo el periodo, especialmente la Contraloría General y de Procuraduría General, su labor ha sido ex post y sancionatoria, además de que sus acciones preventivas-coactivas no han sido muy eficaces. Durante al menos tres lustros la administración y los recursos públicos estuvieron al servicio de intereses privados, personales y de grupo, que alimentaron la insurgencia y la ilegalidad. gran parte del presupuesto araucano fue apropiado por estos intereses mientras se descuidaban las responsabilidades departamentales en la provisión de bienes y servicios.

A pesar de que en los últimos tres periodos gubernamentales los mandatarios han administrado sin actos de corrupción que los vincule directamente, algunos indicadores sobre la transparencia de los contratos sigue presentando muy bajos resultados, como lo señaló el informe de la CGN. Es decir que los procesos contratatorios siguen siendo el foco central de la corrupción, en donde hay poca transparencia y visibilidad para garantizar la pluralidad de oferentes, además de que las rendiciones de cuentas es muy deficiente. En últimas, el manejo fraudulento de los recursos por tantos años ha dejado como resultado severas deficiencias en las condiciones de vida de la población, evidenciadas en el índice de pobreza multidimensional, de acuerdo con un boletín del DANE de 2018 [16].

Bibliografía

[1]. Contraloría General de la República (CGR). (2018c). Resultados del SGR. Informes Departamentales. 7. Arauca 2012-2017. CGR: Bogotá. (Tomado de URL: https://www.contraloria.gov.co/resultados/publicaciones/publicaciones-regalias)

[2]. Ibíd.

[3]. Ibíd.

[4]. Duque, Javier. (2015). Corrupción, organizaciones criminales y accountability: la apropiación de las regalías petroleras en los Llanos Orientales. Programa Editorial Universidad del Valle: Cali.

[5]. Razón Pública, 6 de marzo de 2017. (Tomado de URL: https://www.razonpublica.com/index.php/conflicto-drogas-y-paz-temas-30/10078-arauca-el-saqueo-de-las-regal%C3%ADas-entre-el-eln,-los-paramilitares-y-los-pol%C3%ADticos.html)

[6]. Ibíd.

[7]. Verdad Abierta, 16 de abril de 2016. (Tomado de URL: https://verdadabierta.com/los-contratos-del-eln-con-la-gobernacion-de-arauca/)

[8]. Razón Pública, 6 de marzo de 2017. Op. Cit.

[9]. Duque, 2015. Op. Cit.

[10]. Ibíd.

[11]. El Tiempo, 31 de marzo de 2016. (Tomado de URL: https://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-16550718)

[12]. El Tiempo, 24 de octubre de 2008. (Tomado de URL: https://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-4623866)

[13]. Razón Pública, 6 de marzo de 2017. Op. Cit.

[14]. PGN, 3 de febrero de 2015. (Tomado de URL: https://www.procuraduria.gov.co/portal/Procuraduria-General_de_la_Nacion_absolvi__de_toda_responsabilidad_disciplinaria_al_actual_gobernador_de_Arauca_por_presunta_participaci_n_en_pol_tica.news)

[15]. PGN, 4 de octubre de 2019. (Tomado de URL: https://www.procuraduria.gov.co/portal/Procuraduria-formulo-pliego-de-cargos-al-exgobernador-de-Arauca_-Jose-Facundo-Castillo.news)  [16]. DANE (2019). Pobreza multidimensional región Orinoquía. (Tomado de URL: https://www.dane.gov.co/files/investigaciones/condiciones_vida/pobreza/2018/Region_bt_pobreza_multidimensional_18_amazonia-orinoquia.pdf