SEPTIEMBRE – OCTUBRE 2015

Juan Carlos Echeverry, exministro de Hacienda y presidente de Ecopetrol desde 2015

Fuente foto: Arturo de La Barrera

Parece obvio que la política petrolera la define el Gobierno con el Ministerio de Minas y Energía. Este último, fundado en 1940, es la institución ejecutiva central que tiene como objetivos administrar los recursos naturales no renovables y asegurar su correcta utilización. El Ministerio formula y coordina las políticas y los programas del sector y vela por toda la cadena productiva.

En cuanto a Ecopetrol, se constituyó oficialmente en 1951 como una empresa estatal adscrita al Ministerio de Minas y Energía.

¿Cuál era el rol de Ecopetrol antes del 2003?

Según un vocero oficial, Ecopetrol funcionaba bajo un sistema de asociación hasta el año 2003. En los años setenta la empresa tenía una sección dedicada a las regalías y otra dedicada a tierras, mediante la cual asignaba los bloques. En toda la actividad petrolera en Colombia, Ecopetrol tenía que estar presente, lo que obligaba a las empresas extranjeras a asociarse con Ecopetrol y tenía un doble papel: el de una empresa petrolera y el papel de una entidad de regulación y administración del recurso petrolero del país.

Antes del 2003, los contratos se atribuían por 30 años, de los cuales 6 eran dedicados a la exploración, que era asumida generalmente por una empresa extranjera. Si se encontraba petróleo, Ecopetrol entraba y tenía derecho a 50% de la explotación.

En los años 1990 el país perdió competitividad y la inversión extranjera cayó porque otros países ofrecían mejores condiciones. Se habla de la “década muerta” para la industria petrolera y sobre todo para Ecopetrol.

Un estudio contratado durante el gobierno de César Gaviria (1990-1994) mostró que un freno al desarrollo del sector era justamente el doble papel que asumía la compañía.

Según Astrid Martínez Ortiz, experta de la política minera-energética, Ecopetrol falló porque el contrato de asociación “le impidió consolidarse como una verdadera empresa petrolera”, que tiene la tecnología y los recursos humanos apropiados para llevar a cabo exploración. El segundo factor es que Ecopetrol era encargado de invertir parte de su renta petrolera en la ejecución de “costosos programas de subsidio e inversión social en zonas donde la presencia del Estado era precaria”.

¿Qué cambió en 2003?

En el año 2003, con el decreto 1760, Ecopetrol se volvió una Sociedad de Economía Mixta de carácter comercial, organizada bajo la forma de sociedad anónima, del orden nacional, vinculada al Ministerio de Minas y Energía. Desde entonces, Ecopetrol tiene que competir con otras empresas para poder ejecutar y desarrollar las actividades comerciales o industriales en cada etapa de la cadena de la producción de petróleo.

Según el vocero de Ecopetrol que entrevistamos, el propósito de esta reforma era hacer más transparente el proceso, así como atraer la inversión extranjera.

La Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) fue creada ese mismo año para asumir el papel regulador que solía ejercer Ecopetrol. Por tanto, es responsable de los contratos y convenios de exploración y explotación de hidrocarburos y está encargada de administrar los recursos explotados así como las reservas, garantizando la sostenibilidad ambiental, económica y social.

A partir de 2007, como parte de su estrategia de internacionalización, Ecopetrol entró en un proceso de capitalización y se volvió una sociedad por acciones, ofreciendo ese año un 10% de sus acciones en La Bolsa de Valores. Estas acciones fueron compradas por empresas como fondos de pensiones, fondos internacionales y ciudadanos colombianos. El Presidente de la empresa de la época, Javier Gutiérrez, afirmó: “Ecopetrol busca mostrarse como una compañía de clase mundial y uno de los temas que ayuda en eso es la imagen que quiere proyectar, y justamente era el momento más adecuado, pues cuando uno adquiere una acción lo que usted compra es futuro”. (Ver “Ecopetrol cambia de imagen”). En un artículo muy crítico, César Jerez afirma que la reforma y la venta de acciones de Ecopetrol abrió el camino a su privatización y le quitó sus actividades de definición y apoyo a la política petrolera estatal.

El objetivo era en efecto, reducir la parte del Estado en Ecopetrol. Según el vocero de la compañía, la reforma trajo varios beneficios internos como una mayor flexibilidad, y una autonomía financiera, administrativa y presupuestal. A nivel de contratación, ahora Ecopetrol tiene un manual interno. El presupuesto se adopta sin la participación del Estado, lo que genera mejores prácticas según el vocero.

Sin embargo, hoy en día, el accionista principal sigue siendo el Estado con 88,5% de participación. En cuanto a la Junta Directiva de Ecopetrol; está compuesta de 9 miembros, 3 son del Estado (el Ministro de Hacienda, el Ministro de Minas y Energía y el Director del Departamento Nacional de Planeación) así que 6 miembros son independientes, de los cuales uno representa a los accionistas minoritarios. El vocero de Ecopetrol nos asegura que el Ministro de Minas y Energía, se declara impedido y sale del salón cuando se habla de un tema donde podría surgir un conflicto de interés.

Ahora, Ecopetrol es uno más en la competencia. La única relación que tiene con el Ministerio de Minas y Energía es la Junta Directiva. “Ya no dictamos política”, dice el vocero de la empresa. Astrid Martínez Ortiz, investigadora, economista y escritora en Razón Pública explica que: “la separación de roles se ha traducido en logros financieros y sectoriales importantes”. Igual, el vocero de Ecopetrol confirma quecon el nuevo sistema aumentó la inversión extranjera. Colombia pasó de producir 0,4 a 1 millón de barriles diarios. De 2003 a 2011, el promedio anual de contratos firmados para exploración, producción y evaluación técnica se dobló.

Los desafíos para la ANH y Ecopetrol

El logo anterior de Ecopetrol encima del nuevo. La nueva imagen gráfica se encuentra vigente desde Agosto de 2007

Desde el 2003, la ANH administra los recursos y los territorios. Los criterios de esta para atribuir los bloques en las rondas son el porcentaje de participación que le dan al Estado (además de las regalías e impuestos) y el plan de inversiones; se atribuyen al que invierte más.

A pesar de un balance y de unas cifras muy positivas, la ANH atravesó unas zonas de turbulencia en el año 2011. Después de 8 años de creación, el director Armando Zamora, renunció en un contexto polémico; fue reprochado a la agencia no descubrir nuevos yacimientos, haber distribuido becas a funcionarios y a sus hijos y firmar un contrato con el Ejército Nacional. Además, auditores de la contraloría revelaron inconsistencias en la contabilidad por concepto de 1.8 billones recibidos entre 2007 y 2010. La entidad se justificó y se abrió el debate sobre las funciones de la ANH. En este sentido, se vio la necesidad de reforzar la entidad así como consolidar el marco regulador de la política de hidrocarburos.

Hoy en día, aunque Ecopetrol compite con los mismos criterios con otras empresas, tiene dos ventajas en el mercado: es la empresa más grande del país y tiene infraestructuras importantes. Además, Ecopetrol tiene una posición privilegiada a nivel de refinación y de transporte. Es el único que refina. El abastecimiento corresponde a la ANH pero en la práctica lo hace Ecopetrol. En el sector del transporte, la empresa de petróleos es privilegiada, con su filial Cenit, pero se asocia también con otras compañías, por ejemplo en el caso del Oleoducto Bicentenario, que tiene 7 socios.

Colombia le apuesta a la exploración y explotación offshore (en el mar) en los próximos años. Por esta razón, es supremamente importante construir alianzas con otras empresas. El vocero de Ecopetrol nos indica que un sólo pozo de exploración en el mar puede costar hasta 200 millones de dólares. Así, Ecopetrol tiene una alianza con la empresa estadounidense Anardako, con una importante experticia en el mar y proyecta explorar en el Golfo de México, Brasil y el Caribe colombiano. “No es bueno poner los huevos en la misma canasta”: las alianzas permiten compartir el riesgo y aprender de otras empresas que tienen más experticia en un sector. En el 2014, a nivel de exploración, 100 pozos fueron perforados, de los cuales 20 fueron hechos por Ecopetrol.

Ecopetrol produce el 80% del millón de barriles diarios. Según el vocero, la estrategia de Ecopetrol no está basada en la producción (volumen) sino en la rentabilidad. Es más importante diversificar y salir de activos no productivos que cumplir con una meta en términos de volumen.

Según una fuente que quiere permanecer anónima, la relación entre la ANH y Ecopetrol sigue tensa, aunque se está mejorando. La ANH actúa como Gobierno, tiene el liderazgo y trata de dejar a Ecopetrol en su rol. Hay una ambigüedad en los roles pero sí es verdad que la compañía ya no dicta una política. Ecopetrol tiene todavía una función de supervisión, pues tiene la mitad de los bloques. Pero la mayor ventaja es que tiene mucha presencia territorial y entonces obtiene más información desde el terreno, que la ANH. En todas las regiones petroleras, Ecopetrol tiene presencia, lo que no tiene la ANH y que sin duda limita su capacidad de acción. En cuanto a la relación con el Ministerio de Minas y Energía, es fluida con la Agencia y el Ministerio es muy respetado por la industria.

Entonces se puede concluir que los actores de la industria se enfrentan a varios desafíos como; consolidar los esfuerzos de coordinación y definir un marco regulatorio específico para la exploración y explotación offshore, que todavía sufren de vacíos jurídicos. Pero el más importante es seguramente que la ANH tenga una mayor presencia en el terreno, ampliando su red de funcionarios, para consolidar el diálogo con autoridades locales y comunidades desde los territorios petroleros, y con el objetivo de asegurarse que la explotación y las regalías del petróleo contribuyan plenamente al desarrollo de los ciudadanos. 

Crudo Transparente