Por: Daniel Castillo
INTRODUCCIÓN
El sector minero – energético en Colombia ha adquirido gran importancia en los últimos 10 años, gracias al auge de la explotación de las reservas de petróleo y gas que posee el país; posicionándose como una industria creciente que impulsa la economía nacional, no solo desde el punto de vista de producción e ingresos netos, sino también desde la perspectiva de los ingresos fiscales provenientes de esta: regalías, impuestos y dividendos generados por Ecopetrol que, en un escenario ideal, deberían permitir la financiación de proyectos destinados al mejoramiento de las condiciones de vida de las diferentes regiones.
Por tal motivo, es importante hacer un análisis del comportamiento de la economía nacional y el sector petrolero en la última década, para entender cuál ha sido la influencia directa de este en las regiones; y la pertinencia y calidad de las inversiones realizadas con las regalías. Esto, a partir del contraste entre las variables económicas y los cambios producidos recientemente en el Sistema General de Regalías.
COMPORTAMIENTO ECONÓMICO
Para determinar el comportamiento del sector hidrocarburos en la última década (2008-2017), es necesario estudiar algunos de los principales agregados económicos: El Producto Interno Bruto – PIB, para analizar el crecimiento del sector; las exportaciones, para observar el comportamiento internacional; y la tasa de ocupación, para examinar el aporte de esta industria a la sociedad, en comparación con el total nacional para el mismo periodo
Respecto al PIB nacional, de acuerdo a información publicada por el Banco de la República – Banrep, se evidencia un comportamiento con tendencia creciente constante, con un ciclo entre el 2011 y 2014 en donde su variación fue alta -promediando el 5% anual-; y un cambio menor en los últimos años, aunque aún con una propensión a aumentar que media el 2.3% [1].
Este incremento desacelerado de los últimos años analizados, se debe a las dificultades productivas que han tenido algunos sectores que normalmente impulsan o guían el desempeño económico nacional, como el agrícola o el minero –energético, y al bajo consumo de los hogares que, a raíz de la difícil situación económica, la alta tasa de desempleo y la consecuente pérdida de poder adquisitivo, no se ha podido ver estimulado y no ha permitido alcanzar un crecimiento mayor. Sin embargo, es importante tener en cuenta que dichos resultados no han estado alejados de las estimaciones hechas por el banco central año a año.
Al concentrar específicamente el análisis en el sector minero – energético, y con la información suministrada por Banrep, la última década no ha tenido el mismo comportamiento. En el periodo 2008-2013, experimentó un crecimiento muy por encima del nacional –promedio de 9.3%; siendo el año 2011 el de mayor aumento con un 14%. No obstante, a partir del 2014, ha comenzado a sufrir decrecimientos, o crecimientos negativos, en 2.9%, a excepción del año 2015 donde fue positivo en 0.23% gracias a un leve aumento en la producción minera [2].
En materia de producción, y gracias a la intensificación que tuvo la industria, el sector demostró un buen comportamiento hasta el año 2014; lo que motivó el hallazgo de nuevas fuentes de explotación, el cumplimiento de los estándares comerciales y un aumento significativo de las reservas.
En contraste, el decaimiento de los volúmenes de producción se puede explicar, como lo expresó el ex presidente de la Asociación Colombiana del Petróleo – ACP, Alejandro Martínez, por los obstáculos para encontrar nuevas fuentes y tecnologías para la explotación de crudo, las dificultades jurídicas y la inseguridad expresada en atentados a la infraestructura petrolera. A pesar de esto, el porcentaje de participación de la industria ha sido relativamente constante durante la última década: 6% de la producción nacional [3].
Según la información suministrada por la Agencia Nacional de Hidrocarburos – ANH, la producción total de barriles de petróleo en el periodo 2013-2018, tuvo un comportamiento estable en los 2 primeros años, pero en el siguiente bienio cayó notablemente; promediando los 328 millones de barriles durante el periodo analizado. El año 2013 registra como el de mayor producción, con 363.4 millones de barriles (1.09 millones de barriles diarios en promedio) y el año 2017 como el de menor, con 255.7 millones de barriles (710 mil barriles diarios en promedio) [4].
Estas cifras corroboran el comportamiento del PIB del sector en los últimos años, y muestran los efectos de la ausencia de nuevos descubrimientos; a excepción del año 2018, donde la producción aumentó gracias a la reactivación de algunos pozos y el incremento del bombeo en otros.
La disminución notable en la producción de los últimos 4 años es evidente, lo que ayuda a abordar el comportamiento externo del sector.
Para este último, se toman los datos suministrados por el Departamento Nacional de Planeación – DNP con respecto a las exportaciones. En la última década, se evidencia que, en los años 2010 y 2011, se presentó un superávit en la balanza comercial con un aumento de 21% y 43% respectivamente; sin embargo, en el periodo 2013-2016, terminó en déficit. En el 2017 las exportaciones colombianas crecieron nuevamente en un 19% [5].
El comportamiento de las exportaciones nacionales, tiene su explicación en el auge petrolero mundial, el comportamiento favorable del precio del crudo y las buenas relaciones comerciales, que fueron fundamentales por esos años porque coincidieron con la facilidad de producción de hidrocarburos. Otros bienes como las flores y el café, tuvieron también un papel importante en el mercado internacional.
Por otro lado, la caída de las exportaciones nacionales, a partir del año 2014, se debe en gran medida a las dificultades productivas del sector petrolero y a la ausencia de tecnificación en sectores como el agrícola, donde sus principales bienes producidos como las flores, café o banano redujeron su comercialización en un 30%; además de inconvenientes en las alianzas comerciales, como por ejemplo los efectos del Tratado de Libre Comercio – TLC con Estados Unidos.
El sector minero – energético, en específico, ha tenido un comportamiento similar al nacional en el apartado internacional. En el periodo 2011-2014, sus exportaciones presentaron cifras altas, llegando en 2013 a un poco más de 32 mil millones de dólares. No obstante, después de este intervalo, las ventas al exterior han caído, generando variaciones negativas, que en el caso 2014 – 2015 fueron de 49,8%.
Este comportamiento se debe, en el periodo 2009-2013, al auge productivo de petróleo en Colombia junto al precio del barril de crudo y a la alianza comercial lograda con Estados Unidos, destino principal de las transacciones internacionales del sector.
En la etapa posterior, la tendencia fue totalmente diferente y se debe a la situación desfavorable y cada vez más volátil del precio del petróleo, la disminución de los niveles de producción nacional y el aumento de la extracción de hidrocarburos en Estados Unidos. Esto último es consecuencia del auge del shale oil, el cual es extraído por medio del fracking; razón por la cual, EE.UU. ha disminuido sus importaciones y Colombia ha perdido su mayor par comercial.
A pesar de la caída de los niveles de competitividad internacional del sector, este nunca ha sufrido déficit comercial y sigue representando entre el 40 y 45% del total de las exportaciones nacionales. A finales de 2018 fue de 59%, lo que explica que los comportamientos analizados, tanto en el ámbito nacional como del sector, sean similares.
Otro agregado económico relevante para este documento, tiene que ver con el mercado laboral, específicamente la tasa de ocupación. Según la información entregada por el Departamento Nacional de Estadística – DANE, en su Encuesta de Calidad de Vida, los niveles de ocupación de Colombia, en el periodo 2008-2016, tienen una tendencia creciente pero desacelerada; es decir, cada periodo aumenta, pero año tras año en menor cantidad. Para 2009, la tasa de ocupación creció en 5.61% y en 2016 tan solo en 0.63% [6].
Una razón fundamental que explica este comportamiento, es la falta de mano de obra calificada dadas las condiciones, habilidades o conocimientos que requieren las compañías actualmente. Las necesidades de la industria crecen, pero la posibilidad de adquirir nuevas competencias por parte de la población no progresa al mismo ritmo; evidenciando, por un lado, las barreras que tiene la ciudadanía para acceder a educación formal, y por el otro, las dificultades en materia de calidad que tiene el sistema educativo, desde el nivel básico hasta el superior [7].
La tasa de ocupación del sector minero energético tuvo un comportamiento creciente en el periodo 2009-2011; pero en los últimos 5 años, a diferencia de la cifra de ocupación nacional, dicha tendencia ha sido negativa, disminuyendo en tasas de 5% y para el año 2016, fue de 11%.
El sector extractivo históricamente no ha sido un generador grande de empleos en el país. Dos fenómenos pueden explicar, en gran parte, esta situación: por un lado, la imposibilidad de formalizar la mano de obra dedicada a actividades ilícitas como la minería ilegal.
Por el otro, el grado de tecnificación de la industria exige niveles altos de capacitación en temas específicos que son difíciles de adquirir en la formación ofrecida por las instituciones educativas colombianas; de ahí que la escolaridad en este sector no es de las más altas, como se evidencia más adelante.
Como consecuencia de lo anterior, en el periodo analizado esta rama económica no ha aportado significativamente a la tasa de ocupación nacional. Su promedio de participación es de 1.05%.
A continuación, se muestran los niveles de escolaridad que tienen los empleados del sector minero energético. La gran mayoría solo cuentan con estudios de básica primaria (1 a 5), básica secundaria (6 a 9) y media (10 y 11); lo cual demuestra la baja cualificación académica.
SISTEMA GENERAL DE REGALÍAS
En el 2011, el gobierno del presidente Juan Manuel Santos (2010-2018), por medio del Acto Legislativo 05, modificó los artículos constitucionales 360 y 361 que regían el Fondo Nacional de Regalías -FNR, para crear un nuevo esquema con el nombre de Sistema General de Regalías – SGR, y en el año 2012 se pusieran en marcha algunos cambios significativos dentro del sistema, con la ley 1530. Esta reforma se instauró con el objetivo de generar mayor igualdad en la repartición de ingresos provenientes de la explotación de recursos naturales no renovables [8][9].
En la presentación que hace el Departamento Nacional de Planeación sobre el Sistema General de Regalías, se encuentra que el Gobierno Nacional basó dichas modificaciones en los conceptos generales existentes, ya que la participación dentro del SGR es para departamentos, distritos y municipios, donde se adelantan explotación de recursos naturales no renovables, al igual que los territorios con puertos marítimos y fluviales por donde se transportan dichos recursos. A estos se unieron las regiones que no se dedican a esta actividad y que por sus necesidades deben ser respaldadas para poner en marcha proyectos que mejoren la calidad de vida de sus habitantes.
Siendo consecuente también con lo que constitucionalmente ya estaba establecido, las regalías son propiedad del Estado: los municipios y departamentos no son dueños de estos recursos económicos; aunque tienen el derecho a participar de ellos [10].
Dentro de las particularidades del SGR, la destinación de las regalías abarca seis ejes principales, los cuales son:
1. Ahorro e inversión.
2. Generación de ahorro público (ahorro para pasivo pensional).
3. Financiamiento de proyectos para el desarrollo social, económico y ambiental de las entidades territoriales.
4. Inversión en ciencia, tecnología e innovación.
5. Fiscalización de la exploración y explotación de yacimientos.
6. Cartografía geológica del suelo.
Estos ejes difieren de la destinación que se tenía antes del 2012, donde según las leyes 141 de 1994 y 756 del 2002, existían 54 maneras de utilizar las regalías y para hacer una inversión debía existir el cumplimiento de cuatro coberturas mínimas relacionadas con: educación, salud, saneamiento básico y lucha contra la mortalidad infantil. Sin embargo, durante 20 años ningún municipio logró estas cuatro necesidades; por lo tanto, se acordó que quienes lograron al menos dos, podían invertir en porcentajes conforme a la ley [11][12].
En el FNR existían dos clases de regalías: por un lado, las directas -equivalentes al 80%- que eran recibidas por los entes territoriales en donde había explotación petrolera sin la necesidad de presentar proyectos de inversión, simplemente como retribución a estas regiones que se exponen a los efectos de la actividad extractiva. Una particularidad de este tipo de regalías, era que tres departamentos: Meta, Casanare y Arauca, con sus respectivos municipios, que representan el 17% de la población colombiana, recibían el 90% de ese 80%; es decir, se quedaban con el 70% del total de las regalías.
Por otro lado, las indirectas -equivalentes al 20%-, que se entregaban a los territorios que presentaban proyectos que eran aprobados por el Consejo Asesor de Regalías [13].
A partir del año 2012, aparecen además de las directas, equivalentes al 20%, tres clases más de regalías:
- Regionales: correspondientes al 80% del total del SGR. Van a los fondos de compensación y desarrollo regional.
- Específicas: Dirigidas a los municipios más pobres del país, según el Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas – NBI, el Índice de Población y el Índice de Desempleo, con cargo al 40% del Fondo de Compensación Regional – FCR (1084 municipios).
- Ciencia, Tecnología e Innovación: Proyectos de inversión para el desarrollo de dichas áreas, con asignación del 10% del total del SGR.
El siguiente es el esquema de distribución de los recursos del SGR publicado por el DNP, con la colaboración de la Dirección de Inversión y Finanzas Públicas – DIFP y el Grupo de Financiamiento Territorial – GFT:
Una de las grandes novedades del SGR fue la creación de los Órganos Colegiados de Administración y Decisión – OCAD, encargados de cuatro funciones esenciales: aprobar recursos para los proyectos; designar el ejecutor del proyecto y la interventoría; evaluar, priorizar y viabilizar proyectos; y conformar comités consultivos [14].
También se crearon los OCAD del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación – FCTel, vinculados a Colciencias y destinados a aprobar proyectos que fomenten el crecimiento de esta área; y con el Acto Legislativo 04 de 2017, se creó la Asignación para la Paz, cuyos recursos serán destinados al financiamiento de proyectos de inversión que tengan como objetivo la implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera durante los 20 años siguientes a la entrada en vigencia de dicho Acto Legislativo.
Las cifras establecidas para este último son: el 7% de los ingresos del SGR y el 70% de los ingresos que por rendimientos financieros genere el sistema. Se incluye la financiación de proyectos destinados a la reparación integral de víctimas. Los proyectos serán evaluados por los OCAD Paz, creados por medio del decreto de ley 413 de 2018 [15] [16].
En los 6 años de implementación del SGR (2012-2018), se han aprobado, por medio de los OCAD, 14.096 proyectos; siendo los años 2015 y 2017 los de mayor cantidad de aprobaciones.
Se evidencia un aumento significativo en la cantidad de proyectos aceptados por el SGR con el transcurso de los años. Desde el año 2012, la cifra ha crecido en promedio 190%; pasando de 2.351 iniciativas en el primer año de vigencia, a 7.047 en 2018 [17].
Los 14.096 proyectos aceptador por los OCAD, están divididos en 11 sectores; de los cuales, el que más ha recibido recursos y ha tenido mayor cantidad de proyectos aprobados es el sector transporte (35.2% – 4.961 proyectos); seguido por el de vivienda, ciudad y territorio (14.4% – 2.029 proyectos); y el de deporte y recreación (11.1% – 1.564 proyectos).
Mientras que los sectores con menor cantidad de aprobaciones son el de ciencia, tecnología e innovación (2.05% – 288 proyectos); y el de cultura (1.91% – 269 proyectos) [18].
Como lo muestra la gráfica anterior, el sector con mayor cantidad de proyectos aprobados en los 6 años de vigencia del SGR, es el de transporte con el 41.5% del total del presupuesto. Este tipo de inversiones contemplan la infraestructura vial primaria, secundaria, regional y terciaria; la infraestructura y los servicios de transporte férreo, aéreo y fluvial; la logística y la seguridad en carreteras para servicio público y escolar, además de regulación y promoción de buenas prácticas.
Estos proyectos requieren de una gran cantidad de recursos para ponerse en marcha y para su mantenimiento; generando problemas de sostenibilidad. No obstante, son fundamentales para que los territorios tengan vías de acceso destinadas al ingreso y salida de bienes y servicios, con el fin de que puedan competir en el mercado nacional e internacional, ayudando a que las cifras de crecimiento y empleo aumenten.
Esta transformación se puede ver en el mediano y largo plazo, ya que los tiempos de puesta en marcha, implementación y resultados son dispendiosos. Por el contrario, un impacto directo en la sociedad (sin dejar de lado las obras en cuestión) se puede ver con inversiones en sectores como educación, salud, inclusión social o desarrollo rural, que acarrean montos menores e impactan de manera más evidentes y eficaces a las poblaciones en situación de vulnerabilidad.
En cuanto a recursos, el SGR ha aprobado un total de $34.735.951.131.396 millones de pesos. Los departamentos que más han recibido recursos son: Cesar (7.22%) y los dos grandes productores de petróleo, Meta (11.1%) y Casanare (6.45%). Por el contrario, los de menos recursos aprobados son Vaupés (0.55%) y San Andrés (0.44%).
El departamento con mayor cantidad de proyectos aprobados es Antioquia (1.107), que como particularidad no es un departamento productor de petróleo, aunque sí lo es de minerales. Lo siguen Nariño (987) y Córdoba (827). Mientras que los departamentos con menor cantidad de aprobaciones son Vaupés (41) y San Andrés (26), además de la ciudad de Bogotá con 28 [19].
Por otro lado, es importante también revisar el porcentaje de ejecución de los proyectos aprobados en cada departamento, para conocer si los recursos están siendo bien utilizados, si los OCAD funcionan a cabalidad, si los proyectos están siendo presentados con la pertinencia y rigurosidad necesaria y si los territorios están recibiendo los beneficios esperados del Sistema.
Los porcentajes de ejecución calculados, corresponden a la información brindada por el Mapa de Regalías, teniendo en cuenta los proyectos aprobados entre el 2012 y 2018; y cuyo avance corresponde a los tiempos establecidos por los OCAD. Los departamentos con mejor porcentaje de ejecución son Caldas (86%), Norte de Santander (86%) y Huila (85%). Por otro lado, los de menor porcentaje son Vaupés (51%), Antioquia (43%) y Chocó (25%). Preocupa el caso de Antioquia, ya que tiene uno de los peores porcentajes de ejecución y es el de mayor cantidad de proyectos aprobados.
Al analizar esta información, es importante entender el fenómeno que se presenta en el Meta que, siendo el productor más grande de petróleo en el país, también es el departamento que mayor cantidad de recursos provenientes de las regalías recibe; contrastando con la premisa del SGR, ya que, aunque se les quitó una participación significativa a los territorios petroleros, este departamento sigue recibiendo el porcentaje más alto del presupuesto.
Así mismo, el Meta recibe el 11.1% de los recursos; pero solo representa el 4.8% del total de proyectos aprobados. Esto se debe a que en su mayoría estos son de infraestructura de transporte o inversión en el sector hidrocarburos, y pese a que son pocos requieren de inversiones altas. El porcentaje de ejecución del departamento es de 66%, por debajo del promedio nacional que es de 70%.
Otro caso a observar, es de Antioquia, que, como se dijo anteriormente, no es un productor petrolero y tampoco tiene una participación alta en la asignación de recursos; sin embargo, es el territorio con más proyectos aprobados (1.107). Esto se puede explicar por el funcionamiento eficiente de los OCAD de la región, la pertinencia de las ideas presentadas y la viabilidad de las mismas en términos de ejecución. No obstante, estas inversiones han presentado dificultades en su desarrollo, por la mala elección y funcionamiento de los contratistas seleccionador en el proceso, lo que ha llevado a la región a tener uno de los peores porcentajes de ejecución: 43%.
Un ejemplo de esta situación, fue identificado en el año 2017 por el DNP en su labor de vigilancia a las regalías. El proyecto consistía en la implantación de 510 hectáreas de aguacate en el occidente antioqueño que presentó un avance tanto físico como financiero menor al esperado: tendría que estar 100% ejecutado, pero lo que ya estaba construido presentaba serias inconsistencias en cuanto a calidad. Otro caso en el mismo año, fue el de la urbanización Villas de María Abigaíl, que tenía un avance físico de 0% y financiero de 40%; por lo que desde el año 2015, se suspendieron los giros presupuestales, teniendo en cuenta que ya se habían gastado $1.200 millones de pesos por la mala planificación [20] [21].
En el caso de Nariño y Córdoba, que no son productores y tampoco tienen una alta participación en la distribución de capital, existe también un alto número de propuestas aprobadas que cuentan con un porcentaje de ejecución similar: 72% y 76% respectivamente; no obstante, estas inversiones se hacen en sectores de gasto como infraestructura, construcción de coliseos, carreteras, entre otros, que, aunque ayudan a mejorar la calidad de vida de las personas con respecto a su entorno, no atacan directamente las necesidades presentadas por la población.
Departamentos como Chocó, Vaupés, Vichada y Amazonas, que necesitan ser priorizados en la ejecución de proyectos dadas sus condiciones de vida, no tienen una alta participación ni en la asignación de recursos del SGR ni en la aprobación de proyectos;sin embargo, Amazonas y Vichada tienen un buen porcentaje de ejecución 79% y 70% respectivamente.
En el caso de Vaupés (51%) y Chocó (25%), la situación es aún más crítica, ya que el avance de sus proyectos es muy bajo. Esto debe ser analizado, ya que si no se está apoyando a los departamentos que más lo necesitan por medio de la asignación de recursos, la esencia del SGR se estaría perdiendo.
Por otro lado, en el análisis del departamento de Santander se encuentra que no está dentro de los principales destinatarios de recursos, pero si tiene una gran cantidad de proyectos aprobados con un buen porcentaje de ejecución (80%).
En cuanto a Arauca, se evidencia una dificultad en el avance de los niveles de calidad de vida de su población, su PIB per cápita y las cifras de empleo representadas en la tasa de desocupación (23.4% frente a 9% del promedio nacional para 2017) dan cuenta de dicha situación, por lo que se espera que los recursos asignados y proyectos aprobados sean mucho mayores en el corto plazo [22].
Cabe destacar que las regalías actualmente representan en promedio el 25,8 % del total de los recursos de inversión de los municipios, lo que significa que por cada 500 millones de pesos que se invierten en lo local, 130 millones provienen de la explotación de recursos naturales no renovables.
Los OCAD, aunque fueron una de las principales novedades de la reforma al SGR, han estado en el foco del debate por temas de: corrupción, fallas en ejecución, retención de recursos y negligencia de funcionarios. Esto llevó a que la Federación Colombiana de Municipios – Fedemunicipios, en el año 2017, propusiera al DNP que, por medio del mecanismo de Fast-track, se terminara con estos órganos. Según el Director ejecutivo de esta organización, Gilberto Toro, el pedido se realizó porque había muchos recursos sin ejecutar y los OCAD se estaban convirtiendo en una traba [23].
Las críticas hacia los OCAD se han producido también por parte de la Contraloría General de la República en sus informes de auditoría fiscal. El Contralor Edgardo Maya Villazón, en el marco del seminario “Evaluación y Perspectivas de Reforma al Sistema General de Regalías” de la Universidad Externado de Colombia, realizado en mayo de 2018, expresó que estos órganos no estaban funcionando como se esperaba y han fallado en la asignación de recursos y la aprobación de los proyectos; ya que existen un poco más de 12 mil billones de pesos sin ejecutar, de los cuales 4 billones ya están en cuentas de alcaldías o gobernaciones, mientras que varios proyectos que están en marcha contaron con un solo oferente en el momento de aprobación y no están impactando en las regiones; por lo que es necesario evaluar si los OCAD son los órganos propicios para el buen proceder del SGR [24][25].
Por su parte, los OCAD creados para aprobar y financiar proyectos para la paz también han tenido dificultades, ya que algunos de las inversiones aprobadas hacen parte del sector transporte, como por ejemplo la puesto en marcha, en el año 2018, del mejoramiento de vías en el departamento de Santander, específicamente en los municipios de Charta, Sucre y La Belleza por $5.743 millones de pesos. Igualmente, en Boyacá se asignó presupuesto para el mejoramiento de la red vial terciaria en los municipios de Labrazagrande y Pisba por $10.054 millones de pesos y en la región caribe para el mejoramiento de la vía Codazzi – Vía Nacional por $18.062 millones de pesos. Estos proyectos, aunque son importantes para el desarrollo del país, no ayudan de forma directa a la implementación del acuerdo final para la paz [26].
De igual manera, los OCAD FCT el han tenido inconvenientes, puesto que no han contado con la totalidad de los recursos asignados y las gobernaciones y alcaldías no han podido coordinar la puesta en marcha de las investigaciones por las dificultades técnicas y la falta de experiencia, tanto de estos entes como de Colciencias. La calidad científica en algunos casos no ha sido la ideal y la ejecución de proyectos ha presentado trabas por la dificultad en su estructuramiento; un ejemplo de esto es el estudio del Zika y el Chikungunya el cual debe tener un enfoque nacional pero la forma regional en que deben ser aprobados y ejecutados este tipo de estudios, no ha permitido que se llegue a buen puerto [27].
Así mismo, los actos de corrupción no han sido ajenos. Se han intentado desviar recursos asignados a Colciencias para invertirlos en infraestructura, como ocurrió en el año 2016 cuando la directora de Colciencias, Yaneth Giha, mostró preocupación por la existencia de 1.5 billones de pesos sin ejecutar por la falta de proyectos con la calidad deseada y el gobierno intentó utilizarlos para la construcción de vías terciarias por medio de fast track; situación que no prosperó porque primero debía hacerse una modificación a la Constitución Política [28].
SISTEMA GENERAL DE REGALÍAS EN EL GOBIERNO DUQUE
Durante la campaña electoral, el hoy presidente Iván Duque Márquez (2018-2022), aseguró que era fundamental hacer una reforma al SGR, para que los recursos provenientes del sector minero energético se invirtieran de una mejor manera y se generaran beneficios reales, tanto para las regiones productoras como a las más necesitadas.
En las bases de su plan de desarrollo – Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad, el actual gobierno asegura que esta industria debe ser un motor de crecimiento económico en Colombia, ya que atrae inversión, genera regalías, impuestos y contraprestaciones económicas a favor de la Nación; recursos necesarios para la reducción de la pobreza y el desarrollo territorial.
Así mismo, sostiene que la actividad extractiva debe jalonar nuevas cadenas productivas en los territorios, para promover la generación de bienes y servicios con mayor valor agregado y así aumentar los ingresos nacionales y regionales, fortalecer el empleo local y el incremento en la productividad nacional [29].
Un motivo que encuentra el Gobierno Nacional para fortalecer el mercado de los hidrocarburos y modificar algunos puntos del SGR, es que en el año 2014, Colombia fue aceptada como miembro candidato de la Iniciativa de Transparencia de las Industrias Extractivas (EITI), la cual fomenta la rendición de cuentas a la ciudadanía, la transparencia en los impuestos y regalías que pagan las empresas y las que percibe el gobierno, así como la creación de un grupo de trabajo conformado por la institucionalidad pública sectorial, las organizaciones y la sociedad civil.
A la fecha, el país ya es miembro en firme de EITI y ha presentado cuatro informes que abarcan cinco vigencias fiscales (2013-2017). En el caso del último año en cuestión, se revela que 34 compañías participantes le aportan al país cerca de 12,8 billones de pesos por concepto de impuestos y regalías, más del 90 % de los ingresos del sector.
Según el PND, el Ministerio de Minas y Energía fortalecerá la estrategia de transparencia de información de la industria extractiva, particularmente en torno a los recursos públicos generados por esta, mediante la continuación de la implementación de la Iniciativa EITI con las entidades de Gobierno y los grandes proyectos minero-energéticos; lo que incluye evaluaciones de cumplimiento en materia socio ambiental y el seguimiento al uso de las regalías distribuidas [30][31].
Antes de asumir la presidencia, Iván Duque planteó la posibilidad de terminar con los OCAD para agilizar la puesta en marcha de los proyectos de inversión y descentralizar los recursos asignados; coincidiendo con lo propuesto por Fedemunicipios en el año 2017. Esto también lo hizo público nuevamente el 6 de marzo de 2019 en el Congreso Nacional de Municipios.
Sin embargo, en el proyecto de ley 167 del 2018, radicado por el Gobierno ante el Congreso, referente a “El presupuesto del Sistema General de Regalías para el bienio del 1 de enero de 2019 al 31 de diciembre de 2020”, y el Plan Nacional de Desarrollo “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”, los OCAD no desaparecen, se les quitan las funciones correspondientes a la evaluación y viabilización de los proyectos; dejando la toma de decisiones a los departamentos administrativos, ministerios y Fonade. Así, los OCAD participarán únicamente en la fase de aprobación y giro de recursos.
En el caso de Fonade, por medio del decreto 496 de 2019, pasará a llamarse: Empresa Nacional Promotora del Desarrollo Territorial – ENTerritorio, y tendrá como objetivo ser el principal estructurador de los procesos que requieran los entes territoriales sobre proyectos elegibles a ser financiados con recursos provenientes del SGR [32] [33].
Por otro lado, Sergio Clavijo, presidente de la Asociación Nacional de Entidades Financieras – ANIF, aseguró que los artículos 27 y 28 del PND que buscan reformar los OCAD y mejorar su operatividad, serían desestimados por parte del mismo presidente Duque y no serían presentados al Congreso para el debate de aprobación; lo cual finalmente sucedió.
La decisión del mandatario se fundamentó en la idea que cambios en estos órganos, podrían generar polémica en algunos sectores políticos; obstaculizando el trámite del PND, que era la prioridad del Gobierno. El documento entregado sin los artículos en mención, fue aprobado por el Congreso de la República [34][35][36].
De aprobarse la reforma a los OCAD, que significaría la ausencia de un ente territorial y el protagonismo de las instituciones de orden nacional, la descentralización del país se puede llegar a ver afectada; repercutiendo en los niveles de eficiencia administrativa, transparencia de las instituciones, rendición de cuentas, procesos democráticos y movilización o participación ciudadana, que de por sí son bajos.
En este mismo sentido, esta propuesta refuerza el carácter centralista del país y la dependencia que tienen aún muchas regiones de instituciones del orden nacional para la toma de decisiones y puesta en marchar de proyectos, muy a pesar de los esfuerzos realizados por la Constitución del 91 [37].
Otra de las reformas propuestas por Iván Duque en su campaña presidencial, fue la de devolver una mayor participación en la asignación de recursos a las regiones productoras, comenzando con un 50% durante los primeros 10 años, para luego bajar a 40% y estabilizar el sistema y beneficiar a todo el país. En la ley 1942 de 2018 (presupuesto del SGR), en el artículo 41, se indica que el 30% de los rendimientos financieros generados por el SGR estarán dirigidos a las regiones productoras. El 90% de este presupuesto se destinará a municipios en cuyo territorio se exploten recursos naturales no renovables; y un 10% a los municipios y distritos con puertos marítimos y fluviales por donde se transportan estos recursos o derivados de los mismos. [38][39] [40].
El 4 de abril de 2019 el gobierno Duque, por medio de sus ministros de Hacienda y Crédito Público, Minas y Energía y del Interior, junto con congresistas pertenecientes a diferentes bancadas, radicó ante la Secretaría General de la Cámara de Representantes, el proyecto de acto legislativo que busca modificar el actual SGR.
El mencionado proyecto ha sido planteado para modificar el artículo 361 de la Constitución Política y tiene dos objetivos principales, i) Fortalecer la participación de las entidades territoriales beneficiarias de las asignaciones directas, para incrementar el impacto de las inversiones en dichos territorios; ii) Ajuste en el funcionamiento y operación del Sistema que en línea con criterios de austeridad, permita dar solución y superar los cuellos de botella existentes, hacer más expedito y ágil el Sistema y reducir la dispersión en la asignación de recursos, mejorando en suma, la calidad de la inversión de estos.
Estos dos objetivos son consecuentes con la idea expuesta por Iván Duque en campaña, ya que buscan compensar la disminución del 78% que sufrieron los territorios productores con respecto al FNR, y retribuirles en forma de regalías el hecho de ser los directamente afectados por los impactos de la industria. Aunque no está estipulado en el documento, se espera que una vez sea aprobado, los porcentajes de asignación a las regiones extractivas estén entre 30% y 50%.
Esto afectará el porcentaje de participación de los departamentos y municipios no productores; aunque existe la idea de modificar, por un lado, la proporción de ahorro del sistema, pese a que no se especifica en qué medida se hará; actualmente es de 10% para ahorro pensional y hasta 30% para el Fondo de Ahorro y Estabilización – FAE, lo que le ha permitido al país contar con 10 billones de pesos en reserva; y por el otro, disminuir los costos de funcionamiento, principalmente modificando los OCAD, para no afectar los montos de inversión [41].
A pesar de presentar esta reforma, el Gobierno ha reconocido los beneficios que ha traído el actual sistema, teniendo en cuenta el balance del SGR entregado por Juan Manuel Santos en junio de 2018, donde aseguró que la reforma en el periodo 2012-2017 aportó el 0,6% del PIB anual, además de sacar de la pobreza extrema a 123 mil personas y de la pobreza a otras 450 mil; y aportó también a la creación de 97 mil empleos [42].
Una vez aprobado el proyecto de acto legislativo, a más tardar en el mes de octubre de 2019, serán presentadas, por medio de un proyecto de ley, las reformas a los porcentajes de asignación y a los OCAD; que para varios sectores es una prioridad, en especial el último tema, ya que como lo afirma Gilberto Toro Giraldo, director ejecutivo de Fedemunicipios “La eliminación de los Órganos Colegiados de Administración y Decisión – OCAD es necesario para el país ya que estos se convirtieron en una talaquera para el desarrollo local; que el gobierno nacional haya incluido esto en el proyecto de ley de reforma al Sistema General de Regalías es muestra del compromiso que tiene con el desarrollo local”. A la vez considera que el documento presentado ante el Congreso es necesario y está bien dirigido hacia las necesidades de los municipios [43].
CONCLUSIONES
El sector minero – energético en Colombia, desde el punto de vista de la explotación de crudo, ha guiado a la economía nacional en la última década, por lo cual tanto ha permitido que el país viva periodos favorables y desfavorables en aspectos económicos como crecimiento, producción, balanza comercial y empleo. Los momentos difíciles que vive actualmente el sector en términos de nuevos hallazgos de fuentes a explotar y reservas (6.2 años), pueden afectar en corto o mediano plazo al país en estas mismas materias.
El SGR creado en el año 2012, ha traído beneficios para la Nación ya que ha permitido que las regiones, en su mayoría, se vean incluidas en la distribución de ingresos provenientes de la actividad extractiva. Casos específicos como los de Amazonas, Vaupés o San Andrés deben ser tenidos en cuenta para que el sistema mejore y todas las regiones puedan acceder a recursos que permitan ejecutar proyectos que mejoren las condiciones de vida de la sociedad.
Teniendo en cuenta que los ingresos percibidos por la explotación de recursos naturales no renovables son propiedad de toda la Nación, es importante entender que la idea de equidad en su repartición debe seguir siendo el eje del Sistema; pero mejorando los procesos de aprobación y ejecución de proyectos, buscando que los OCAD mejoren las falencias identificadas y los territorios sigan teniendo representación y participación directa.
RECOMENDACIONES
Ante las dificultades que afronta el sector petrolero, es importante que si el gobierno quiere continuar con una política de estado que base la economía en esta actividad, se analice de una manera integral la incorporación de nuevas técnicas de extracción como el fracking, para evaluar sus efectos en términos ambientales, económicos y sociales.
Sin embargo, sería importante que Colombia focalizara su actividad económica en otros sectores y con inversiones más serias en ciencia, tecnología e innovación que permitan dar un paso hacia adelante, teniendo en cuenta que la volatilidad del precio del petróleo y la intención clara a nivel mundial de pasar a energías renovables y limpias, afectaría fuertemente la economía nacional si se continua con la explotación petrolera como actividad principal.
En cuanto al SGR, este necesita cambios y ajustes para su funcionamiento óptimo, que deben ir más allá de la discusión de terminar o no con los OCAD o reasignar los porcentajes de participación para las regiones. Es necesario fortalecer los OCAD, mejorando sus proceso tanto de presentación de proyectos como de evaluación, aprobación y ejecución; disminuir la burocracia en su interior y realizar mayor control y vigilancia por parte de los entes correspondientes.
Se presenta importante mantener esto órganos porque significan, por un lado, la existencia de una representación directa de los territoriales en la repartición de los recursos provenientes de la actividad extractiva; y por el otro, permiten enfocar los proyectos a las necesidades propias de los departamentos y municipios; ayudando a evitar la centralización de los procesos, además de ser fundamentales para el fortalecimiento de la Ley de Regiones que permitirá articular clústeres de gran impacto entre los territorios por medio de los RET.
En cuanto a la asignación de recursos, la decisión de generar equidad entre las regiones ha sido importante; pero, es necesario que estos se ejecuten, se libren de actos de corrupción y se inviertan en proyectos de sectores como salud, educación, inclusión social, desarrollo rural, implementación del acuerdo de paz y ciencia tecnología e innovación, que realmente generen impactos en los entes territoriales que necesitan avanzar.
BIBLIOGRAFÍA
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Carlos Roa