Investigación de octubre 2019

Sistema General de Regalías

Cuando se habla de regalías se está haciendo referencia a la contraprestación económica que realizan las empresas que extraen recursos naturales no renovables al Estado, entendiendo a este tipo de recursos como aquellos cuyas reservas se agotaran dado que producirlos o recuperarlos no es posible. Ejemplo de estos son el carbón, el petróleo, el gas natural, y algunos metales y minerales como el hierro, la plata, el cobre, el oro, entre otros.

En el 2011, mediante el Acto Legislativo 05 de 2011, se modificaron los artículos 360 y 361 de la Constitución Política de Colombia, y se produjo la creación del Sistema General de Regalías (SGR). Con esto, se dejó de lado un modelo de repartición que permitía una alta concentración de recursos en una pequeña parte de la población nacional que eran aquellos departamentos o municipios productores, o en donde se encontraban ubicados los puertos, y que a  su vez, se caracterizaba porque las inversiones que se realizaban con este dinero tenían poco impacto en el desarrollo regional y en el bienestar de las diferentes regiones, principalmente por no hacer un buen uso de este, y por no dirigirlos de manera correcta teniendo en cuenta los sectores prioritarios, hecho que provenía de la debilidad institucional [1].

El ya mencionado Acto Legislativo dio paso a un SGR que se planteaba como objetivo generar condiciones de igualdad a lo largo del país, generando beneficios no solo a las zonas productoras, sino también para aquellos municipios y departamentos que no cuentan con estos recursos naturales no renovables. Igualmente, pretende la financiación de “proyectos para el desarrollo social, económico y ambiental de las entidades territoriales; al ahorro para su pasivo pensional; para inversiones físicas en educación, para inversiones en ciencia, tecnología e innovación; para la generación de ahorro público; para la fiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos y conocimiento y cartografía geológica del subsuelo; y para aumentar la competitividad general de la economía buscando mejorar las condiciones sociales de la población” [2].

El objetivo de esta reforma constitucional tuvo efectos de manera inmediata, para el 2010 el 80% de la población se beneficiaba tan solo del 20% de los recursos provenientes de las regalías, mientras que con este cambio el mismo porcentaje de la población llegó a beneficiarse del 70% e incluso más [3].

Sin embargo, tal fue la repartición de estos recursos provenientes de las regalías en los municipios del país para diciembre de 2017, que en muchos de estos recibieron menos de $100 millones en promedio anual, lo que resulta preocupante teniendo en cuenta que no es dinero suficiente para desarrollar proyectos que generen impactos reales dentro de las comunidades [4].

Tras 6 años de la creación del SGR actual, y las constantes críticas que este ha recibido especialmente por los impactos de los proyectos que se generan a partir de los recursos provenientes de las regalías, Crudo Transparente presenta la siguiente investigación en la cual se hace un seguimiento a las principales a entidades que lo conforman como los órganos Colegiados de Administración y Decisión – OCAD, para determinar si realmente están cumpliendo con los objetivos por los que fueron creados y si están generando beneficios reales a las comunidades de los departamentos de Antioquia, Boyacá y Cundinamarca.

Los OCAD y sus gestiones

Posterior al Acto Legislativo se emitió la Ley 1530 del 17 de mayo de 2012 por la cual se regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías y en donde se determina que se encuentra integrado por la Comisión Rectora, encargada de definir la política del SGR, evaluar su cumplimiento y asegurar el funcionamiento apropiada del sistema; el Departamento Nacional de Planeación, los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Minas y Energía; así como el Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación – Colciencias – y los órganos colegiados de administración y decisión – OCAD [5].

Los OCAD son los encargados de definir, por medio de una respectiva evaluación y teniendo en cuenta la viabilidad, cuáles son los proyectos de inversión, presentados por los entes territoriales, ya sean gobernaciones o alcaldías, que serán financiados por el Sistema General de Regalías, aprobarlos y priorizarlos según el beneficio que pueden llevar al territorio y la oportunidad que se tiene para costearlos. Así mismo, tienen la tarea de elegir su ejecutor que debe ser de naturaleza pública, es decir, que deben ser elegidos mediante un concurso público en donde se postulen diversas oferentes, y teniendo en cuenta las recomendaciones que se proporcionen por el Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación de los recursos del Sistema General de Regalías [6].

Los OCAD se encuentran divididos por las siguientes regiones: Centro Sur, conformada por el Amazonas, Caquetá, Huila, Putumayo y Tolima; Centro Oriente, compuesta por Bogotá, Boyacá, Cundinamarca, Norte de Santander y Santander; Eje Cafetero, en donde se encuentran Antioquia, Caldas, Quindío y Risaralda; Llano, con Arauca, Casanare, Guainía, Guaviare, Meta, Vaupés y Vichada; Pacífico por Cauca, Chocó, Nariño y Valle; y Caribe con Atlántico, Bolívar, Cesar, Córdoba, La Guajira, Magdalena, San Andrés y Sucre  cada uno está conformado por representantes del gobierno nacional, departamental y municipal, esto con el fin de establecer una forma de gobernanza en diferentes niveles que ayude a tomar las decisiones correctas teniendo en cuenta la pertinencia, viabilidad, sostenibilidad e impacto de los proyectos presentados.

Cuentan con un presidente y una secretaría técnica; así mismo, deben asistir como invitados permanentes dos Senadores que hayan logrado más del 40% de su votación en el departamento, y dos Representantes a las Cámara. Igualmente, deberá tener un representante de la Comisión Consultiva de Alto Nivel para Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras, así como un representante de las comunidades indígenas, con voz y sin voto, en cada órgano de administración y decisión en aquellos departamentos en que estos tengan representación [7].

Además de estos se encuentra el OCAD PAZ, que es el encargado de viabilizar, priorizar y aprobar “proyectos de inversión financiados con recursos de regalías, que contribuyan a la implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera. También es responsable de designar la entidad pública ejecutora de dichos proyectos y la instancia encargada de contratar la interventoría del mismo”. Su secretaría técnica y presidencia están a cargo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público [8].

Se hace importante aclarar que en los OCAD no existe un modelo de destinos específicos para los recursos; es decir, que este mecanismo cuenta con la libertad de invertir en los sectores que cada territorio considere prioritario, sin tener metas que cumplir en tiempos determinados.

Por su naturaleza no todos los OCAD tienen el mismo desempeño en las diferentes regiones del país, por tanto, se hace necesario realizar un análisis las labores de estos órganos en los departamentos de Antioquia, Boyacá y Cundinamarca, y de esta manera determinar si realmente han sido el mecanismo adecuado para mejorar los problemas de ineficiencia, pertinencia y corrupción asociados a la asignación de recursos provenientes de las regalías.

Antioquía

El OCAD de este departamento pertenece a la región del Eje Cafetero junto con Caldas, Quindío y Risaralda. Su presidente es el Gobernador de Risaralda Sigifredo Salazar Osorio, la secretaría técnica está representada por Claudio Santo Olivella Orcasitas, secretario de Despacho 10 de la Gobernación de Risaralda.

Lo conforman los gobernadores Luis Pérez Gutierrez (Antioquia), Guido Echeverri Piedrahita (Caldas), Carlos Eduardo Osorio Buriticá (Quindío) y Sigifredo Salazar, junto con los alcaldes de Segovia Gustavo Alonso Tobon Velez y de Cañasgordas Margarita del Rosario Lopera Cardona en Antioquia; de Aranzazu,  Jorge William Ruiz Ospina y de Chinchiná Sergio Lopez Arias en Caldas; de Calarcá Yenny Alexandra Trujillo y de Circasia Carlos Alberto Duque en Quindio; de La Celia Adrian Serna Marín y de Santuario Everardo Ochoa Pareja en Risaralda; y representando las ciudades capitales José Octavio Cardona de Manizales.

Por su lado el Gobierno nacional se encuentra liderado por el Departamento Nacional de Planeación (DNP) y conformado por los Ministerios de Vivienda, Ciudad y Territorio, de Ambiente, de Hacienda y Crédito Público, y de Transporte. En cuanto a los invitados permanentes, por parte de la Cámara de Representantes se encuentran Oscar de Jesús Hurtado Pérez por Antioquia y Didier Burgos Ramírez por Risaralda, y por el Senado está Carlos Enrique Soto Jaramillo también de Risaralda [9].

De acuerdo con los datos consolidados por el DNP desde el 2012 hasta el 2018, los recursos presupuestados para la inversión del Sistema General Regalías para Antioquia corresponden a $72’653.977’391.231 pesos. De estos se han aprobado $1’895.666’388 pesos.167 para la ejecución de 1081 proyectos que se dividen de la siguiente manera [10]:

Boyacá

Por su parte este departamento hace parte de la región Centro Oriente junto con Cundinamarca, Santander y Norte de Santander. El presidente de este OCAD es Carlos Andrés Amaya Rodríguez, gobernador de Boyacá, y la secretaría técnica está a cargo de Dora Amanda Mesa Camacho de la Gobernación de Boyacá.

En este también se encuentran los gobernadores de Cundinamarca, Jorge Emilio Rey Ángel; Norte de Santander, William Villamizar Laguado; Santander, Didier Alberto Tavera Amado; el alcalde de Bogotá D.C, Enrique Peñalosa; y Carlos Andrés Amaya. A su lado, se encuentran los alcaldes de Buenavista Carlos Augusto Salinas y de Guateque Edwin Bohorquez en Boyacá; de El Peñon Gustavo Mojica y de Guacheta Pablo Quicazan en Cundinamarca; de Teorama Jesús Leid Montagut y  de San Cayetano Luis Javier Agudelo en Norte de Santander; de Girón John Abiud  Ramirez Barrientos y de San Andrés: Julián Mauricio Pedraza Santamaría en Santander; y de ciudad capital, César Rojas alcalde de Cúcuta.

Los invitados permanentes de parte del Senado son Milton Arlex Rodríguez Sarmiento y Juan Carlos Restrepo Escobar, los dos de Cundinamarca; por parte de la Cámara están Fredy Antonio Anaya Martínez por Santander, y Óscar Hernán Sánchez León por Cundinamarca [11].

Los recursos presupuestados para inversión por el Sistema General de Regalías correspondientes a este departamento en el período comprendido entre 2012 y 2018 corresponde a $24’225.085’466.419 pesos, del cual se aprobaron $1’195.257’064.256 pesos para la ejecución de 709 proyectos que se han dividido de la siguiente manera [12]:

Cundinamarca

Como se mencionó anteriormente, este departamento también pertenece a la Región Centro Oriente de los OCAD, por tanto, está conformado como se explicó en Boyacá.

Los recursos presupuestados para inversión del SGR para Cundinamarca entre 2012 y 2018 es de $36’414.111’563.728 pesos, de los cuales fueron aprobados $1’056.880’455.924 pesos para ejecutar un total de 554 proyectos que se repartieron de la siguiente forma [13]:

Comparación

Teniendo en cuenta que el Sistema General de Regalías vigente se creó con el objetivo de repartir de manera más equitativa los recursos provenientes de la explotación de los recursos naturales no renovables que tiene Colombia, es posible afirmar que este objetivo se cumplió dado que para el 2010 el 80% de la población total del país sólo recibía el 20% de las regalías, mientras que en la actualidad se puede decir que cerca del 80% de los habitantes se benefician de más del 70% de este dinero [14]. A pesar de esto, la distribución y el uso de las regalías no ha sido el esperado.

Desde el 2012 se han presentado principalmente dos problemas. El primero de estos tiene que ver con la división de los recursos, hecho que ha llevado a que se ejecuten obras con bajo impacto o un corto alcance dentro de las comunidades, y esto se presenta como consecuencia de que la ley no llegó a priorizar el gasto o a determinar metas que ayudarán a mejorar la calidad de vida de las personas cómo mejorar la cobertura de agua en diversos municipios, la disminución de la pobreza, o el acceso al trabajo.

Para el caso de Antioquia se puede evidenciar que la mayoría de los recursos se han dispuesto para la mejora del transporte dentro del departamento, con proyectos que van desde la adecuación y mantenimiento de vías de los diferentes municipios como Ebéjico o Jardín, la construcción de la terminal aérea de Necoclí, hasta la adecuación urbanística y estética de calles en Carmen de Abejorral; pero en 6 años sólo se ha designado una pequeña parte para obras como la conformación del banco de maquinaria para el fortalecimiento de proyectos productivos agroindustriales en el municipio de San José de la Montaña, y el mejoramiento de hatos de pequeños y medianos ganaderos de Puerto Nare que fortalecen el empleo en el departamento [15].

Igualmente, Boyacá ha dado prioridad al tema del transporte, aprobando 304 proyectos guiados en su mayoría a la rehabilitación y mantenimiento de vías de los diferentes municipios que conforman el departamento, mientras que temas como la salud y protección social han pasado a un segundo plano; desde el momento que entró en vigencia el nuevos SGR, se han aprobado 14 proyectos que en gran medida corresponden a la terminación de obras relacionadas con el fortalecimiento de estructura hospitalaria [16].

Por su parte Cundinamarca, al igual que los dos departamentos nombrados anteriormente, ha destinado la mayoría de sus recursos al transporte, con la aprobación de 215 proyectos, dejando de lado el tema de trabajo, ya que durante los últimos 6 años no se ha aprobar un solo proyecto relacionado a este sector, y en salud y protección sólo han sido 5 los aceptados, resaltando que a diferencia de Boyacá, estos van más allá de la infraestructura de centros médicos, y le han apostado a programas de complementación alimentaria y nutricional [17].

Un segundo problema que se ha presentado frente al Sistema General de Regalías son las altas posibilidades de corrupción dentro de los OCAD, lo cual tienen grandes impactos en la ejecución de los proyectos. Hasta el día de hoy, los procesos de contratación que realizan las entidades territoriales muestran una serie de fallas relacionadas con elección de contratistas, hecho que eleva los riesgos de corrupción. Según un informe de la Contraloría General de la República, que es la entidad gubernamental destinada a la vigilancia y control de los gastos de la administración pública, que fue presentado en 2017 en donde se realiza una evaluación del SGR “los procesos de concurso (licitaciones, concurso de méritos) son dominantes, el problema es que éstos últimos se realizan con un único oferente en más del 70% del valor de la contratación. Si a los procesos de concurso realizados con un único oferente se suma la contratación directa, el resultado es que el 85% de la contratación se realiza sin pluralidad de oferentes “ [18].

El efecto que esto tiene en la ejecución de los proyectos, y que se ha evidenciado en los procesos de auditoría que realiza la Contraloría, es la poca calidad que tienen los bienes y servicios contratados, al igual que la poca planeación y la mala ejecución de los proyectos aprobados.

Este modelo de Sistema General de Regalías no cuenta con unos incentivos o metas, como se mencionó anteriormente, lo que hace que tampoco cuente con algún tipo de penalidad para aquellos que no cumplan o cometan faltas como los posibles arreglos que se dan antes de la sesión del OCAD, y que no garantizan que se elija el mejor proyecto para ser financiado con los recursos provenientes de las regalías. Este tema se hace más difícil de manejar en un país como Colombia, cuya historia se ha visto afectada en gran medida por la corrupción.

El índice de transparencia de las entidades públicas – ITEP -, una iniciativa de Transparencia por Colombia lanzó el siguiente ranking con los niveles de riesgo de corrupción en los diferentes departamentos del país en donde se tienen en cuenta factores como la entrega de información pública, la información disponible sobre los trámites y la gestión de talento humano:

En este se puede evidenciar que los departamentos pertenecientes a la zona centro del país están entre los 10 menos corruptos de todo Colombia, siendo Antioquia el que mejor puntuación tiene; sin embargo, esto no quiere decir que sus niveles de corrupción sean bajos o nulos.

De los tres, Antioquía es el departamento que más proyectos ha aprobado con recursos provenientes de las regalías desde el 2012, con un total de 1081 que corresponde al 5,34% de los aprobados a nivel nacional; seguido por Boyacá con un total de 713, es decir el 3,37%; y por último Cundinamarca con 555 siendo esto el 2,95%. Así se evidencia en la siguiente imagen:

La política del Sistema General de Regalías tiene como uno de sus objetivos establecer diferentes prácticas de transparencia mediante herramientas como la rendición de cuentas, la implementación de un sistema de monitoreo, seguimiento, control de los recursos, y el apoyo e incentivo de la participación y control ciudadano.

No se puede negar que hasta el momento el SGR ha logrado avances considerables en los sistemas de información dados por el Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que permiten a la población conocer los proyectos, así como los recursos que están disponibles para estos; un ejemplo de esto es el Mapa de Regalías que enseña el proceso completo que tienen las regalías desde el momento de la explotación de los recursos, hasta su financiación y realización. Sin embargo, el control por parte de la participación ciudadana y la rendición de cuentas no ha sido el esperado, hecho que puede llegar a ser considerado como una debilidad del sistema.

A pesar de que, en las normas establecidas para el SGR, la promoción y participación ciudadana en la presentación de proyectos, en la discusión de las prioridades mediante los comités consultivos, y el control social a través de la rendición de cuentas, es parte fundamental, se podría llegar a decir que este objetivo se ha quedado en el papel.

Cada semestre los OCAD deben presentar un informe público para la rendición de cuentas que fueron diseñados como estrategia para el control y vigilancia de sus funciones, sin embargo, a estos les hace falta un análisis real de las características de cada proyecto que será financiado por los recursos del SGR. Los informes tienden a ser muy formales, informan la cantidad de dinero que hay, cuanto se ha gastado y en qué proyectos, cuáles de estos están contratados y en ejecución; son más cifras que especificaciones de cada proyecto.

Conclusiones

Tras 8 años de la reforma al Sistema General de Regalías es claro que no se han logrado corregir de fondo lo problemas que siempre han sido parte del manejo de estos recursos. Entre estos encontramos la falta de jerarquización del gasto teniendo en cuenta las necesidades que tiene cada territorio; el retraso en la aprobación y ejecución de los proyectos, hecho que se presenta normalmente por las dificultades que se tienen en las entidades territoriales para la estructuración de los proyectos.

Así mismo, es innegable que la corrupción es uno de los factores más importantes, y que más afecta en la ejecución y calidad de los proyectos. Si bien es cierto que la mayoría de la contratación se da mediante procesos de licitaciones o concursos de méritos, también es seguro que gran parte de estos se realizan únicamente con un oferente. Este problema también se puede ver influenciado por la no asignación de prioridades de gasto, ya que en muchas oportunidades prevalecen los intereses de gobernadores y alcaldes para la ejecución de los proyectos.

Por otro lado, uno de los objetivos que tenía la reformas a las regalías era promover la equidad regional a lo largo del territorio nacional. Frente a esto se puede decir que se cumplió en cierta medida, dado que más territorios, por tanto, más población, resultó beneficiada por estos recursos. Sin embargo, la equidad no se ha cumplido del todo dado que existen diferentes municipios del país que reciben tan poco dinero que no logran desarrollar proyectos con impactos importantes dentro de la sociedad, y en otros casos no se priorizan aquellos que podrían mejorar la calidad de vida de las personas y que serían un motor para mejorar la competitividad de la economía, del desarrollo social, económico, institucional y ambiental de los territorios; y con esto aumentar la igualdad dentro del país.

Los OCAD se crearon con el objetivo de garantizar la calidad de las inversiones, y se les otorgó las funciones que les permite evaluar, viabilizar, priorizar y aprobar los proyectos según su beneficio para los territorios. A pesar de esto, hasta el momento no se han definido las prioridades de gasto para las regalías, tampoco ha logrado establecer las pautas para realizar proyectos regionales, es decir, aquellos que logren beneficiar a más de un municipio, y tampoco han llegado a ser 100% un espacio de debate sobre la orientación estratégica de las inversiones. Por tanto, se podría decir que hasta el momento los OCAD no han cumplido con la totalidad de sus funciones.

Bibliografía

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