Foto: “Familia Nasa” de Geya Garcia
En días pasados, el vicepresidente Germán Vargas Lleras declaró, con ocasión de la entrega de un proyecto de infraestructura en el Valle del Cauca, que era urgente que se tramitara en el congreso una ley estatutaria que reglamentara el procedimiento de consulta previa con comunidades étnicas en Colombia. Y dijo esto porque, según su apreciación, éste mecanismo de participación era en ocasiones utilizado para satisfacer intereses de tipo político, personal, y hasta extorsivo, en vez de cumplir su función de informar a dichos grupos sociales sobre las implicaciones de este tipo de actividades. Bajo dicho contexto, señaló que en ocasiones se le exigían a los inversionistas y ejecutores de obras compromisos que desbordaban el ámbito de los proyectos, bajo el amparo de esta figura.
¿De dónde nace la preocupación del vicepresidente? No es un misterio que, en la actualidad, la mayoría de los proyectos que el gobierno Santos considera como prioritarios para el desarrollo del país se concentran en dos áreas concretas: de un lado, la industria extractiva y de hidrocarburos, y del otro, la infraestructura. Dichos sectores implican la intervención integral del territorio colombiano, pero sobretodo la necesidad de acceder a tierras y recursos naturales que, en su mayor parte, se encuentran ubicados en zonas rurales donde se asientan grupos étnicos.
En esa medida, con frecuencia se presentan tensiones entre los intereses económicos del Estado -dueño de los recursos naturales según la constitución- y sus concesionarios -grandes empresas, en su mayoría inversionistas extranjeros-, y la reivindicación participativa de las comunidades étnicas, que también están protegidas a nivel constitucional. Éstas últimas consideran que, si se van a intervenir sus territorios, debe proporcionárseles información sobre las eventuales implicaciones e impactos que la ejecución de las mencionadas empresas económicas tendrá sobre su área de común habitación e interacción social.
De ahí que la figura de la consulta previa se haya desarrollado tanto a nivel internacional -a través de tratados como el Convenio 169 de la OIT– como nacional. En este punto, sin embargo, Colombia no ha sido clara al respecto. Si bien incorporó el mencionado acuerdo internacional a su ordenamiento interno a través de la ley 21 de 1991, hasta el momento no hay una reglamentación precisa que determine cuándo debe realizarse, cuáles son los tiempos de dicho proceso, su efecto vinculante, o su alcance en materia de costos y niveles de interlocución. Aun cuando la Corte Constitucional ha venido desarrollando el concepto a través de su jurisprudencia, se trata de reglas generales que no aportan la tan anhelada claridad de reglas y seguridad jurídica.
Es más, debido a la falta de realización de una consulta previa, la Corte Constitucional declaró inexequibles normas tan importantes como el código forestal (2006), el estatuto de desarrollo rural (2007), y el código minero (2010). Y mientras el alto tribunal hace su labor, de acuerdo a la innegable protección especial que las comunidades étnicas gozan en nuestro país, en el congreso hay un tapón de grandes proporciones con miras a gestionar una ley estatutaria que reglamente la consulta previa. En 2014 el Ministerio del Interior radicó un ambicioso proyecto de ley que, hasta el momento, ha naufragado en su intento por ser definitivamente aprobado, sin que se tengan claras las razones por las cuales esto ha sucedido.
En todo caso, el resultado de esta tensión va mucho más allá de la sostenibilidad del modelo de desarrollo en el que nuestro país se ha embarcado, y llega hasta el ámbito de la paz y el postconflicto. En una decisión histórica, en 2014 la sala de restitución de tierras del Tribunal Superior de Antioquia decidió suspender los títulos mineros de tres compañías multinacionales que operaban un proyecto aurífero en el departamento del Chocó, como consecuencia de la no realización de un proceso de consulta previa con la comunidad indígena que habitaba la zona del proyecto. Se estableció que, mientras aquella no se llevara a cabo, cualquier empresa extractiva debía ser considerada como un factor de riesgo para la efectiva reparación de dicho grupo étnico, en tanto víctima del conflicto.
Y así como esta decisión fue proferida, muchas otras no tardarán en llegar. Incluso, es probable que la implementación de los acuerdos de La Habana -en particular el acuerdo agrario- tendrá que tener en cuenta la figura de la consulta previa como una herramienta de construcción de paz. Teniendo en cuenta la naturaleza estructural de nuestro conflicto interno, dicha figura podría ser utilizada para articular los diversos intereses en juego, ya que hoy es claro, detrás de la confrontación militar entre el Estado y los grupos al margen de la ley, hay otros intereses que se superponen en complejas capas.
Lo que sí es cierto, independientemente de que se esté o no de acuerdo con el modelo de desarrollo que el Estado colombiano se encuentra promoviendo, es que declaraciones como las dadas por el vicepresidente Vargas Lleras son peligrosas. Éstas presentan un retrato distorsionado de la consulta previa, pues la identifican con acciones ilegales promovidas por intereses particulares y no como una herramienta de participación y dignificación. Más aun, cuando alrededor del 25% del territorio nacional ha sido reconocido como el escenario donde los grupos étnicos colombianos deben desarrollar su vida e interacción social. En todo caso, en algo estamos todos de acuerdo: es urgente que se reglamente el tema, pues los costos de mantener el esquema actual pueden ser muy altos.
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