Por: Daniel Castillo Camacho.

 

Introducción

 

Boyacá, se caracteriza por ser un territorio de tradición agrícola, ganadera y minera. Gracias a su posicionamiento geográfico se desarrollan proyectos relacionados con la cría de ganado bovino para la producción de leche y carne; la siembra de papa, cacao, yuca y maíz; además de competir en la industria piscícola y la extracción de minerales con gran protagonismo de las esmeraldas.

 

Sin embargo, en los últimos 40 años, la industria extractiva ha logrado tomar relevancia dentro de la estructura económica del departamento, posicionándose como una de las primeras cinco fuentes de ingresos para el PIB departamental y extrayendo alrededor del 4 % del total de barriles de petróleo que produce el país.

 

En esta dinámica, Puerto Boyacá se constituye como el municipio más importante dentro de la actividad hidrocarburífera y cuenta actualmente con la presencia Mansarovar, Ecopetrol y TPL que, según cifras de la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH), lograron extraer de los campos: Tópaga, Corrales y San Luis de Gaceno 25 194 barriles de petróleo y 64 millones de pies cúbicos de gas natural diarios en 2020.

 

Lo anterior, ha generado una serie de cambios en la dinámica social, ambiental, laboral y principalmente en las finanzas públicas del municipio y el departamento, ya que las fuentes de financiamiento para inversión social han ido cambiando y las regalías ahora tienen un papel preponderante, por lo que es importante hacer un análisis al respecto.

 

Esta investigación se centrará en hacer un recuento y análisis posterior de los proyectos que han sido financiados con recursos del Sistema General de Regalías (SGR) desde el 2012 hasta 2020, además de mostrar algunos casos de corrupción o irregularidades dentro de los procesos y hablar de las posibles implicaciones que traerá para Puerto Boyacá la reforma al SGR que entró en vigencia el 1 de enero del 2021.

 

Caracterización de los proyectos aprobados en el municipio

 

 

En el periodo 2012-2020, se aprobaron 89 iniciativas en Puerto Boyacá que corresponden al 0,47 % del total nacional y al 8,7 % del total departamental; ubicándolo como el municipio con más proyectos gestionados dentro de Boyacá. Por otro lado, dichas inversiones fueron viabilizadas por un total de 514 194 millones de pesos que equivalen al 1,05 % del total en Colombia y al 30,4 % del total de recursos departamentales [1].

 

En el gráfico No.1, se observa la cantidad de proyectos aprobados por año en Puerto Boyacá, con la particularidad de que el 52 % de las inversiones están concentradas en los años 2012, 2015 y 2017 que representan el inicio y los periodos de arranque de los bienios de asignación presupuestal del SGR.

 

Gráfico No.1 Proyectos aprobados por año en Puerto Boyacá (2012-2020)

Fuente: Elaboración propia con datos Mapa de Regalías / Gesproy.

 

En el último bienio, que corresponde al periodo 2019-2020, la tendencia a aprobar la mayoría de proyectos en el primer año se reversó, explicado en gran medida por la expectativa que generó durante todo 2019 el proceso de reforma al SGR, un 2020 que tuvo un protagonismo por parte del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación y la destinación de recursos para atender la emergencia económica, social y de salubridad derivada de la Covid-19; aunque es de resaltar que el municipio solo gestionó tres iniciativas que buscaron dar asistencia alimentaria y fortalecer el sistema de salud pública en el marco de la pandemia [2] [3].

 

Dentro del proceso de aprobación y viabilización de las inversiones mencionadas, participaron seis Órganos Colegiados de Administración y Decisión (OCAD) con una notoria importancia del OCAD municipal que gestionó el 79 % del total de proyectos. Como lo muestra la tabla No.1, el OCAD departamental, al igual que el regional, son los otros órganos con mayor protagonismo.

 

Tabla. No.1 Proyectos aprobados por OCAD para Puerto Boyacá (2012-2020)

 Fuente: Elaboración propia con datos Mapa de Regalías / Gesproy

 

Como se aprecia en la tabla anterior, el OCAD del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación solo viabilizó una iniciativa que está a punto de ser terminada con un 90 % de ejecución. Por su parte, el OCAD Paz también gestionó un solo proyecto que buscaba mejorar vías terciarias del municipio; pero que, a pesar de tener fecha de entrega en 2019, no ha avanzado en su ejecución. Por último, el órgano de Cormagdalena, tiene un único proyecto, que es el de mayor envergadura, con 117 mil millones de pesos y busca recuperar la navegabilidad del río Magdalena.

 

Otro aspecto importante para tener en cuenta, es el de los sectores de inversión a donde se dirigieron las iniciativas aprobadas que en el caso de Puerto Boyacá, como lo muestra el gráfico No.2, a pesar de la preponderancia de Educación, existe una mejor distribución entre industrias, contrario a lo que ocurre a nivel nacional. De igual forma, el sector Transporte, que usualmente concentra gran cantidad de iniciativas, en este caso ocupa el tercer lugar.

 

Gráfico No.2 Proyectos aprobados por sector en Puerto Boyacá (2012-2020)

Fuente: Elaboración propia con datos Mapa de Regalías / Gesproy.

 

Los proyectos del sector Educación buscan apoyar la permanencia de estudiantes de bajos recursos, darles apoyos alimentarios, mejorar la infraestructura escolar y dotar de material didáctico a los centros de enseñanza públicos. Por su parte, en el sector de Vivienda, Ciudad y Territorio, se tiene el objetivo de mejorar las condiciones de acueducto y alcantarillado, la disposición de residuos y los parques; mientras que en el sector Transporte priman los proyectos para mejorar vías terciarias y urbanas [4].

 

En el caso de Minas y Energía, los proyectos aprobados buscan dotar de conexiones para prestar el servicio de gas natural y gas licuado de petróleo en diferentes veredas del municipio y llevar energía producida con fuentes alternativas a las zonas no interconectadas de Puerto Boyacá.

 

Finalmente, teniendo en cuenta las fechas de aprobación y de entrega de cada uno de los proyectos aprobados, el municipio debería tener un avance físico y financiero de 99 %; sin embargo, se encuentra que su progreso es solo del 76 %, lo que quiere decir que alrededor de 21 iniciativas y 123 mil millones de pesos no han sido ejecutados como se esperaba.

 

Análisis de las inversiones

 

Para comenzar, es importante mencionar que Puerto Boyacá, al ser el mayor productor de hidrocarburos en Boyacá, es el municipio con mayor crecimiento en ingresos fiscales gracias a las regalías directas que llegan al territorio. No obstante, aunque las inversiones hechas han sido en su mayoría de gran envergadura, con un promedio de 5 700 millones de pesos por proyecto que es notablemente superior a los 2 600 millones de pesos por proyectos a nivel nacional, su carácter ha sido asistencial y con visión de corto plazo; impidiendo los avancen en el desarrollo socio económico de la población local.

 

En ese sentido, si se tiene en cuenta que en los últimos 10 años Puerto Boyacá no ha logrado mejorar sus índices de pobreza que indican que entre el 75 % y el 80 % de su población tiene al menos una necesidad básica insatisfecha, donde priman la ausencia de servicios domiciliarios básico como agua potable, alcantarillado y energía, las inversiones hechas en los sectores de Vivienda, Ciudad y Territorio no han logrado impactar de manera favorable y sus objetivos no se han cumplido a cabalidad [5] [6].

 

Como se vio anteriormente, el sector Educación ha recibido la mayoría de las inversiones aprobadas para el municipio; no obstante, aunque todas buscan garantizar buena infraestructura y mayor cobertura, la escolaridad sigue siendo baja. Además, la tasa de desempleo no ha logrado disminuir en los últimos ocho años; manteniéndose en un porcentaje más alto que el promedio nacional, cercana al 20 % [7].

 

Sumado a esto, la problemática se agudiza en Puerto Boyacá, si se tiene en cuenta que el 80 % de las personas que tienen un ingreso mensual lo hacen desde la informalidad; es decir, que alrededor de 30 mil personas no tienen acceso directo al sistema de salud y de pensión.

 

Otro tema importante y que permite entender la problemática de informalidad es la gran movilidad de población que existe, ya que su ubicación a orillas del río Magdalena, permite que las comunidades transiten entre los municipios rivereños en busca de oportunidades; fenómeno que ha traído dificultades para la población local en cuanto al acceso a empleos en las industrias petrolera, de servicios y de manufacturas. [8] [9].

 

Por otro lado, una de las grandes problemáticos del municipio ha sido el conflicto armado, ya que en su territorio proliferaron varios grupos paramilitares como las Autodefensas Unidas de Colombia; generando una serie de vacíos institucionales, despojo de tierras fértiles y desplazamiento de su población a los departamentos de Santander, Caldas y Cundinamarca. Actualmente, según la Unidad para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas, en el municipio hay 5 mil personas dentro del Registro Único de Víctimas; lo que equivale casi al 10 % de su población total y ubica a Puerto Boyacá como el ente territorial del con mayor cantidad de personas afectadas por el conflicto en Boyacá y uno de los principales a nivel nacional [10].

 

En ese sentido, en un escenario ideal, el OCAD Paz debería tener una participación protagónica dentro de las dinámicas de inversión municipales. No obstante, se observa que solo se impulsó un proyecto por este órgano ha viabilizado y está dirigido a mejorar las condiciones de la malla vial en vías terciarias; iniciativa que puede ayudar en cierta forma a la movilidad y acceso de servicios a una parte de la población, pero que definitivamente no tiene concordancia con los objetivos del acuerdo de paz entre el gobierno nacional y las extintas FARC-EP.

 

Lo anterior se puede explicar por la falta de capacidad institucional desde el punto de vista técnico y de planeación que ha impedido la presentación de proyectos acordes a los estándares exigidos por la comisión rectora del OCAD Paz. Por lo tanto, se hace fundamental que, las instituciones del Estado a cargo de estos temas realicen capacitaciones, asesorías y acompañamiento en los procesos para que el municipio pueda acceder a los recursos.

 

Finalmente, es necesario que las inversiones hechas con los recursos de regalías en Puerto Boyacá, se dirijan hacia otros sectores y que involucren el Plan de Desarrollo municipal y se promueva la participación ciudadana, para que dichas iniciativas tengan un impacto real; aprovechando el desempeño aceptable en términos de ejecución (superior al promedio nacional) y el direccionamiento hacia los sectores de Educación; y Vivienda y Transporte, que  podrían solucionar problemas como el desempleo, la reparación de víctimas, el acceso a servicios básicos y la conectividad industrial.

 

Con respecto a la economía, si bien la actividad petrolera es importante, aún no hay una dependencia total de ella, por lo que es fundamental promover proyectos que mejoren las capacidades tecnológicas y de competitividad de las industrias agrícola y manufacturera, para diversificar aún más el modelo de desarrollo municipal.

 

Irregularidades, corrupción y casos especiales

 

 

Como se mencionó en secciones anteriores, el 24 % de las iniciativas no han tenido el avance físico y financiero esperado, esto se une a siete proyectos aprobados entre 2012 y 2014 que actualmente se encuentran en estado Desaprobado; es decir, después de revisiones por parte de órganos de control del Departamento Nacional de Planeación, se declararon inviables en cuanto a su ejecución técnica y pertinencia financiera [11].

 

La Contraloría General de la República, ha elaborado cuatro informes de auditoría de regalías para Puerto Boyacá cuyos hallazgos se encuentran en la tabla No.2 y se caracterizan en su mayoría por la falta de planeación y la negligencia institucional en la ejecución [12]

 

Tabla No.2 Hallazgos de la Contraloría General de la República en Puerto Boyacá

Fuente: Elaboración propia con datos Contraloría.

 

 

En cuanto a la irregularidad en procesos administrativos, en las vigencias fiscalizadas y mencionadas en la tabla No.2, todas tuvieron que ver con atrasos en el avance de los proyectos, ambigüedad y poca claridad en los documentos que soportan cada iniciativa, además de bajo número de concursantes en el momento de buscar ejecutor, falta de unanimidad en fechas claves del proceso y falta de pertinencia de las obras para las necesidades del municipio. Sin embargo, ningún hallazgo, a pesar de la posibilidad existente, trajo consigo procesos disciplinarios para algún funcionario del municipio [13].

 

Cabe mencionar que en 2020, bajo el marco del Decreto 513 que permite utilizar recursos de regalías para financiar temas relacionados con la emergencia del Covid 19 declarada por el Gobierno Nacional, el contralor general, Felipe Córdoba, hizo pública una investigación por irregularidad en sobrecostos de un proyecto que busca dar asistencia alimentaria a parte de la población vulnerable, el cual asciende a 2 100 millones de pesos; pero que no ha generado ninguna sanción y tanto el alcalde como el secretario de planeación del municipio han destacado como transparente y bien ejecutado [14].

 

De igual forma, en 2020 el Contralor logró atender un llamado de la comunidad con respecto a un proyecto que sí fue entregado en los plazos establecidos, pero sin ningún tipo de pertinencia técnica, ya que se trata de redes de gas natural mal instaladas y que ponen en riesgo la vida de la ciudadanía. En este momento, la Contraloría está haciendo las investigaciones pertinentes para establecer responsabilidades y los posibles procesos disciplinarios y fiscales [15].

 

Reforma SGR

 

A finales de 2020, después de un poco más de un año de discusiones en el Congreso de la República, la reforma al SGR  se materializó y se reglamentó con el Decreto 1821 de 2020, los cuales incorporan una serie de novedades que pueden tener un efecto directo en Puerto Boyacá, dentro de las cuales se encuentran las siguientes [16] [17]:

 

• Mayor cantidad de asignaciones directas para las zonas productoras de hidrocarburos (25 %).
• Desaparición de los OCAD de orden municipal y departamental.
• Aprobación de proyectos por cuenta de las secretarías de planeación o las dependencias correspondientes.
• Mayor articulación entre las inversiones y los planes de desarrollo local.
• Creación del Banco de Proyectos del SGR.
• Conformación de Mesas de Participación Ciudadana.
• Aumento en asignaciones para la paz (7 %).

 

En cuanto a las asignaciones directas, Puerto Boyacá tendrá un aumento en los recursos provenientes de las regalías, lo que trae consigo una mayor responsabilidad institucional; puesto que bien manejados, pueden generar mayores posibilidades de financiación de proyectos de gran envergadura con una visión de largo plazo, que sostengan en el tiempo los beneficios de cada iniciativa ejecutada.

 

El hecho de que desaparezcan los OCAD municipales y departamentales, también trae desafíos para la administración local, ya que como se vio anteriormente, Puerto Boyacá acudió a estos órganos para viabilizar la mayoría de sus inversiones, por lo que las secretarías encargadas, deben aumentar la rigurosidad con que se realizan los estudios técnicos, los procesos de planeación, las proyecciones financieras, la elección de contratistas y la vigilancia y transparencia en los procesos.

 

Para lo anterior es fundamental que las entidades territoriales tengan un acompañamiento constante de las autoridades nacionales como el DNP, el Ministerio de Hacienda, el Ministerio de Minas y Energía y la Empresa Nacional Promotora del Desarrollo Territorial, para que los doten de capacidades en todos los aspectos mencionados y en el mediano plazo sea posible una autosuficiencia en estos temas.

 

Así mismo, es importante que la articulación del Plan de Desarrollo Local y el SGR sea eficiente y de esta forma se puedan focalizar mejor las inversiones que van a tener impacto y que deben quedar consignadas en el nuevo Banco de Proyectos de Regalías; esto puede ayudar a la transparencia de los procesos y a tener una visión más amplia de las necesidades poblacionales.

 

Una de las grandes deudas del SGR no solo en este municipio sino en todo el país, es la de darle importancia a la participación ciudadana y en ese sentido la conformación de las Mesas de Participación Ciudadana que deben ser lideradas por los alcaldes y Gobernadores, pueden convertirse en una herramienta para que finalmente todos los sectores de la población: sociedad civil, indígenas, comunidad afro, víctimas del conflicto, etc., sean partícipes de las decisiones de inversión en sus territorios. Para Puerto Boyacá es fundamental que las organizaciones civiles hagan parte de estos espacios, para lograr articular iniciativas que mejores los índices de pobreza, educación, acceso a salud, empleo y condiciones de vida.

 

Con todo lo anterior, el municipio podrá presentar iniciativas mejor elaboradas y con mayor pertinencia ante el OCAD Paz y de esta forma permitir que de una vez por todas la población víctima del conflicto tenga el resarcimiento esperado en temas de desarrollo social, financiado por medio de la asignación para la paz.

 

Conclusiones

 

A pesar de haber sacado provecho de los recursos de regalías, Puerto Boyacá no ha podido direccionar proyectos hacia los sectores estratégicos que permitan una mejor realidad y calidad de vida en su población.

 

Por otro lado, las iniciativas pertenecientes a los sectores de Vivienda, Ciudad y Territorio; Educación; y Transporte, tienen unos objetivos claros y que pueden beneficiar a las comunidades, pero los inconvenientes en temas de planeación y ejecución no han permitido que lleguen a buen puerto.

 

Así mismo, aunque las inversiones aprobadas tienden a ser de gran envergadura desde el punto de vista financiero, su visión no es de largo plazo, sino que por el contrario tienen como característica principal su inmediatez y asistencialismo.

 

Los hallazgos hechos por la Contraloría General de La República en el municipio, dan cuenta de fallas administrativas que confirman la necesidad de fortalecer los procesos institucionales.

 

La reforma al SGR trae retos para el municipio en términos de transparencia, participación ciudadana, elaboración, planeación, vigilancia y ejecución de proyectos y articulación con el plan de desarrollo local.

 

La desaparición de los OCAD municipales y departamentales invita a tener menor burocracia, pero mayor maniobrabilidad en cada una de las dependencias de la alcaldía.

 

Los recursos de la asignación para la paz deben ser gestionados en mayor medida por medio del OCAD Paz, y para esto es fundamental que el municipio logre superar los retos mencionados. 

 

Bibliografía

 

1. Mapa de Regalías, DNP, Proyectos, 2021. http://maparegalias.sgr.gov.co/#/proyectos/?zoom=8&center=5.8524226980160705,-73.98474999999998&topLeft=8.010392028525246,-79.21149560546873&bottomRight=3.6944533675068953,-68.75800439453123&departamento=15&region=04
2. Ídem.
3. Presidencia de la República, Decreto 513 de 2020, 2020. https://dapre.presidencia.gov.co/normativa/normativa/DECRETO%20513%20DEL%202%20DE%20ABRIL%20DE%202020.pdf
4. Mapa de Regalías, DNP, Proyectos, 2021. http://maparegalias.sgr.gov.co/#/proyectos/?zoom=8&center=5.8524226980160705,-73.98474999999998&topLeft=8.010392028525246,-79.21149560546873&bottomRight=3.6944533675068953,-68.75800439453123&departamento=15&region=04
5. Departamento Nacional de Planeación, Terri Data, 2019. https://terridata.dnp.gov.co/index-app.html#/comparaciones
6. Alcaldía de Puerto Boyacá, Secretaria de Desarrollo Social, 2015. https://www.dapboyaca.gov.co/descargas/rendicion_cuentas/puerto%20boyaca.pdf
7. Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia, Dinámica del mercado de trabajo en Boyacá, 2020. http://www.crepib.org.co/wp-content/uploads/2019/06/Presentaci%C3%B3n-Mercado-Laboral-julio-10-Boyac%C3%A1.pdf
8. Ídem.
9. Alcaldía de Puerto Boyacá, Secretaria de Desarrollo Social, 2015. https://www.dapboyaca.gov.co/descargas/rendicion_cuentas/puerto%20boyaca.pdf
10. Unidad para la atención y reparación integral a las víctimas, Registro Único de Victimas, 2020. https://www.unidadvictimas.gov.co/es/registro-unico-de-victimas-ruv/37394
11. Departamento Nacional de Planeación, DNP, Gesproy, 2020. https://www.sgr.gov.co/SMSCE/CargueyReportedeInformaci%C3%B3n.aspx
12. Contraloría General de la República, Informes de fiscalización Puerto Boyacá, 2012,2015,2018,2020. https://www.contraloria.gov.co/resultados/proceso-auditor/auditorias-liberadas/regalias
13. Ídem.
14. La FM, “Puerto Boyacá dentro de los valores de contratos más altos en el ojo de la Contraloría”, 2020. https://www.wradio.com.co/noticias/regionales/puerto-boyaca-dentro-de-los-valores-mas-altos-de-contratos-en-el-ojo-de-la-contraloria/20200521/nota/4040490.aspx
15. Contraloría General de la República, Hallazgos Fiscales, 2020. https://www.contraloria.gov.co/contraloria/sala-de-prensa/registro-de-prensa/-/asset_publisher/JLthS7umE1tZ/content/wradio-com-co-hallazgos-fiscales-por-mas-de-3-000-millones-en-proyectos-de-obra-en-boyaca?inheritRedirect=false
16. Función Pública, Ley 2056 de 2020, 2020. https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=142858
17. Presidencia de la República, Decreto 1821 de 2020, 2021. https://dapre.presidencia.gov.co/normativa/normativa/DECRETO%201821%20DEL%2031%20DE%20DICIEMBRE%20DE%202020.pdf