PANORAMA DE REGALÍAS Y LA CORRUPCIÓN EN CASANARE

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Investigación octubre 2019

Por: Diego Alejandro López Diáz

Datos Económicos de Contexto

Casanare era un departamento de vocación ganadera y agrícola que se convirtió en un territorio netamente productor de petróleo con los descubrimientos de Cusiana y Cupiagua, en los municipios Aguazul y Tauramena, a comienzos de la década del noventa. Para 1997 las reservas de estos dos campos petroleros eran las más grandes del país y convirtieron al Casanare en el principal productor de crudo, por encima de Arauca y Meta, con una cuota de producción nacional de 50%. En consecuencia, las regalías crecieron notablemente a partir de ese año y llevó a que en el año 2000 el departamento recibiera el 35% del total del país [28].

No obstante, el cierre de varios pozos petroleros llevó a que en el año 2016 la participación de la explotación petrolera en el PIB del departamento fuera de alrededor del 50%; un porcentaje bastante inferior a la registrada en el año 2000, cuando representó casi el 80%. La participación del sector agropecuario es del 12%, el cual ha tendido a aumentar; lo mismo sucede con el sector manufacturero y de comercio, que han incrementado en los últimos años su participación, en 3,2% y 6,3% respectivamente para el año 2016 [29].

De acuerdo con el Informe de la CGR, entre los años 2000 y 2016, el crecimiento promedio de la economía del Casanare cayó de manera significativa, siendo el único departamento del país con un promedio negativo (-1,6%,), explicado principalmente porque cerca de 35 pozos fueron desmantelados. Este hecho provocó un descenso en la contratación de bienes y servicios de aproximadamente el 50%, situación que generó que a 5.960 personas no se les contratara en empresas de la industria auxiliar de bienes y servicios del sector petrolero, el cual genera aproximadamente el 6,5% del total de fuentes de empleo. Según la Cámara Colombiana de Servicios Petroleros (Campetrol), en el 2016 se perdieron el 90% de los empleos de la industria de hidrocarburos; además, la caída del precio del barril del petróleo desde mediados de 2014 afectó aún más la situación económica del Casanare, pues los ingresos de 173 empresas dependen de este sector en más de un 80% [30].

Cabe resaltar que entre los años 2000 y 2016 el PIB per capita promedio del Casanare fue de $31,5 millones, el más alto del país y por encima del promedio nacional, que para el mismo periodo fue apenas de la tercera parte, $11,5 millones. Pese a estas cifras, el Índice de Pobreza Multidimensional (IPM), el 56,7% de la población de este departamento se encuentra en situación de pobreza, superior también al promedio nacional que es del 49%.

Además, al comparar los años 2011 y 2017, los recursos provenientes de regalías pasaron de representar el 51,7% al 14,1%, como resultado tanto de la caída de la producción como de la entrada en vigencia de la modificación al régimen de regalías, en 2012. En la Figura 1 se muestra el notorio descenso del porcentaje de las regalías con respecto a los ingresos totales de la gobernación, los municipios en su conjunto y la totalidad de departamento [31].

2.2. Destino y manejo de las regalías (2012 – 2017)

Con respecto a la distribución de la inversión de los recursos, para el periodo 2012-2017, la Figura 2 muestra que el porcentaje más alto, casi el 80% (más de $1,5 billones) de estos recursos corresponden a las Asignaciones Directas (AD). En contraste, el porcentaje más bajo (1,5% equivalente a $30 mil millones) está destinado a la implementación de los Acuerdos de Paz. Por su parte, entre los municipios se distribuyen cerca de $494 mil millones, los principales beneficiarios son: Aguazul ($116 mil millones), Yopal ($100 mil millones), Támara ($83 mil millones), Orocué ($55 mil millones) y San Luis de Palenque ($32 mil millones).

En cuanto a los proyectos aprobados a diciembre de 2017, el valor ascendió a 2 billones, para un total de 494 proyectos que incluyen las inflexibilidades, que como se dijo antes, son los compromisos adquiridos previos a 31 de diciembre de 2011 y que se siguen financiando con el SGR. Este valor es prácticamente igual al asignado para inversión (poco menos de dos billones de pesos), del cual el 34% ($676 mil millones) se dirigen en su conjunto a los sectores sensibles para los habitantes: educación, agua potable y saneamiento básico, salud, vivienda e inclusión social. El restante 66% está concentrado en sectores como transporte, minas y energía, seguidos de cultura, deporte y recreación, y agricultura, tal como lo muestra la siguiente figura:

Ahora bien, la fuente de financiación es distinta dependiendo del tipo de Órganos Colegiados de Administración y Decisión, de modo que para el OCAD Departamental los proyectos se financian en un 99,8% con AD y el 0,2% restante a través del Fondo de Compensación Regional (FCR). Por su parte, los OCAD Municipales financian el 91,7 % de los proyectos con las AD, el 5% con el FCR y el restante 3,4% con los recursos provenientes del incentivo a la producción, una partida que distribuye el Ministerio de Minas y Energía para financiar proyectos orientados a la restauración social y económicas de los territorios donde se desarrollan actividades extractivas. En la Figura 13 se muestran estos datos más los correspondientes al OCAD Regional.

Ahora bien, el sector transporte es el principal destino del gasto en los tres OCAD (ver Figura 14). En el Regional y en el Departamental la priorización de las inversiones en este sector es del 51% y 42%, respectivamente; seguido de educación y minas y energía. Entretanto, en los OCAD municipales el sector transporte representa el 29%, seguido por vivienda, educación, y agua potable y saneamiento básico. Es de resaltar que en Casanare, a diferencia de la mayoría de departamentos productores, prácticamente no se financiaron inflexibilidades.

En cuanto al alcance regional de los proyectos (Figura 15), para el periodo 2012-2017 el Casanare aprobó sólo 13 proyectos, equivalentes a $210.291 millones de pesos, teniendo en cuenta que la mayoría de las regalías corresponden a las AD, cuyos proyectos se aprueban en el OCAD Departamental y en los municipales. Con respecto al valor, la mayoría de los proyectos se localizan entre dos y diez municipios (38%) y un 11% en un solo municipio, es decir que esos recursos (cerca de $23 mil millones) son de proyectos que se ejecutan en un único municipio, sea cual fuere. De otra parte, se debe resaltar que existen cuatro proyectos interdepartamentales que representan el 13% de los recursos, como por ejemplo la construcción de la interconexión eléctrica entre Casanare – Vichada, por valor de $23.967 millones.

Ejecución y Riesgos de proyectos inconclusos

De acuerdo con el informe de la Contraloría General, el Casanare cuenta con un porcentaje de saldos pendientes de ejecución del 27% (inferior al promedio nacional) que equivale a cerca de la tercera parte de los recursos destinados para inversión en el departamento. La relación entre proyectos aprobados y el total de recursos disponibles para inversión es superior al 100%, debido a que se comprometieron vigencias futuras, que como se dijo antes, son autorizaciones para asumir obligaciones que afectan el presupuesto de periodos siguientes.

De otra parte, si bien la ejecución de los recursos sigue siendo lenta, se registra un aumento en el porcentaje del valor de los proyectos terminados en el departamento. De manera que Casanare registra el más alto nivel de proyectos terminados (65%) comparado con el promedio nacional (45%). Este porcentaje es más alto en los municipios (72%) que en la Gobernación (62%), aunque los proyectos sin contratar son similares en ambos casos (11% y 12% respectivamente). Solo cuatro municipios están por debajo del promedio departamental: Sabanalarga (61%), Villanueva (60%), Tamara (50%) y Monterrey (40%).

Con referencia a la ejecución de los recursos, cuya responsabilidad compete enteramente a los gobernantes territoriales, prevalecen riesgos de corrupción de acuerdo con el alto porcentaje de contratación que se realiza sin pluralidad de oferentes. La mayor parte (70%) se hace por concurso (licitaciones públicas, concurso de méritos, selección abreviada y mínima cuantía), y el 28,2% por contratación directa. Pese a que el concurso es la modalidad ampliamente mayoritaria, el 70% se realiza con un oferente, por lo cual para la CGR los riesgos de corrupción son altos. Además, el 13% de la misma se realiza con dos oferentes y un escaso 9% con cuatro o más oferentes en los municipios; incluso, si se suma la contratación directa la situación es aún más crítica, ya que el 79% de la contratación se estaría realizando sin pluralidad de oferentes.

Al igual que en el Meta, la falta de pluralidad de oferentes en Casanare no se explica por escasez o inexistencia de ofertas de proponentes, puesto que de acuerdo al RUP, en los distintos objetos contractuales se encontraron múltiples oferentes. Este hecho, de acuerdo con el informe de la Contraloría, aunado con el de los proyectos sin concluir, y las debilidades de la fase de planeación y de interventorías, dan lugar a hallazgos con presunta incidencia fiscal. Así, conforme a las auditorías adelantadas por la CGR, entre 2015 y 2017, se encontraron este tipo de hallazgos por más de $67,5 mil millones principalmente en los sectores de agua potable y saneamiento básico, educación y vivienda; de este valor, más de $9 mil millones corresponden a la Gobernación y poco más de $58 mil millones a los municipios.

Análisis general de la corrupción

El Casanare está dentro del grupo de entidades territoriales con mayor frecuencia de casos de corrupción entre sus gobernadores, entre los cuales pueden distinguirse tres comportamientos diferenciados, según la presencia o ausencia de actos de corrupción: a) Destituidos o condenados a prisión por corrupción y vínculos con grupos paramilitares. b) Sancionados y/o destituidos por actuaciones irregulares y actos de corrupción, sin vínculos comprobados con organizaciones armadas criminales. c) Los que no fueron destituidos y terminaron sus respectivos periodos administrativos (aunque luego les comprobaron hallazgos de responsabilidad fiscal).

Antes de pasar a describir cada uno de estos grupos, cabe señalar que en Casanare, de acuerdo con el estudio de Javier Duque [32], se traslapan tres dinámicas sociopolíticas que dan cuenta de los casos de corrupción, mediante el uso indebido y apropiación ilegal de los recursos públicos, con fines personales o grupales, especialmente los procedentes de las regalías de hidrocarburos. Por un lado, desde finales de la década del 90 los paramilitares establecieron relaciones con un sector de la dirigencia política y utilizaron a algunas facciones y partidos para apropiarse de la administración pública.

De otra parte, esta captura instrumental de facciones del Partido Liberal, se dio a la débil institucionalización organizativa de los partidos, estructurados en torno a liderazgos personalizados sin regulación ni control desde el centro del país. Eran esencialmente “facciones por reparto de tipo clientelar que giraban en torno a uno o varios líderes cuyas aspiraciones de status o de riqueza determinaban el contenido de su modo de obrar político” [33].

En tercer lugar, en todos los partidos predominan los políticos de negocios, que son operadores políticos cuyos objetivos centrales están determinados por la apropiación de riqueza, el posicionamiento personal, familiar y de sus allegados, al tiempo que carecen de proyectos de sociedad o de visiones sobre lo público y de gestión de necesidades sociales. De manera que los partidos que han accedido a la Gobernación (Liberal, Social de Unidad Nacional y Afrovides) “se caracterizan por ser partidos de clientela, débilmente institucionalizados y con predominio de una dirigencia que incurre con frecuencia en delitos de corrupción” [34].

De 1992 a 2016 se han elegido en Casanare a 9 gobernadores mediante voto popular y 4 fueron designados como reemplazos temporales. A continuación se expone un resumen de cada uno de los periodos con las respectivas situaciones anómalas en cada uno de ellos:

Óscar Wilches (1992 – 1994): La PGN lo sanciona en abril de 1997 con multa de 30 días de sueldo porque dio por terminados contratos de trabajo suscritos con dos inspectores de obra, violando las normas legales [35]. En abril de 2011 la Corte Suprema de Justicia lo condena a 90 meses de cárcel por el delito de concierto para delinquir agravado, al promover grupos paramiliatres y negociar con ellos la coadministración del departamento [36].

Luis Emiro Sossa (enero-diciembre de 1995): En 1995 el Consejo de Estado lo despojó de su investidura porque había sido destituido e inhabilitado en 1993 cuando era alcalde Yopal por participación indebida en política. [37]. Fue asesinado en diciembre de 2001 por un ex-jefe de las Autodefensas Campesinas del Casanare (ACC) [38]. Con su destitución se designa como gobernador a su secretario privado, William Hernán Pérez (diciembre de 1995 – marzo de 1996), con quien continuaron los vínculos del Partido Liberal con las ACC. Entretanto, se convoca para el 23 de junio de 1996 elecciones de gobernador con el fin de completar el periodo iniciado por Sossa; es elegido Miguel Ángel Pérez Suárez quien termina el mandato, el cual estuvo plagado de múltiples irregularidades [39].

Jorge Prieto Riveros (1998 – 2000): La CGR le abrió un juicio fiscal en el año 2000 por desviación de recursos cercanos a los $66 mil millones provenientes de regalías, los cuales no se invirtieron en los proyectos prioritarios que se habían planteado. El ent de control señaló que se celebraron 736 contratos durante 1999, de los cuales 477 fueron en diciembre y que durante la vigencia fiscal no se realizó un sólo proceso licitatorio, pese a los grandes recursos invertidos [40].

La PGN lo sancionó en abril de 2004 con multa de 30 días de salario por contratar de manera irregular bienes y/o servicios para la Casa Fiscal del Casanare en la vigencia fiscal de 1999, ya que los rubros afectados no correspondían al objeto, se les dio un destino distinto y se autorizaron pagos que fueron imputados irregularmente [41]. Después, en julio de 2005, la PGN lo sancionó de nuevo “por actuar con desviación o abuso de poder al adelantar contrataciones directas estando obligado a recurrir al proceso de licitación pública; por seguir trámites diferentes al expresamente previsto en la ley y desconocer las normas del procedimiento contractual” en seis contratos para el mejoramiento de vivienda de intres social en los municipios de Villanueva, Monterrey y San Luis de Palenque [42].

William Hernán Pérez Esquivel (2001 – 2003): La PGN lo sancionó por primera vez en 2005 y lo multó con 90 días de salario por la celebración indebida de contratos: vulneró los principios de transparencia y selección objetiva del contratista, al eludir la licitación pública con la suscripción a través de la contratación directa con un solo oferente. De nuevo en el 2006 fue suspendido por la PGN y multado con 60 días de salario por celebrar contratos de forma irregular; después en 2007, por la misma razón fue destituido e inhabilitado por 12 años para ocupar cargos públicos [43]. Al año siguiente la PGN lo inhabilita por 20 años por promover, auspiciar y financiar grupos armados al margen de la ley (paramilitares) [44].

Después, en 2009 la Corte Suprema de Justicia (CSJ) lo condena a 15 años de prisión por el delito agravado de concierto para delinquir y promover grupos paramilitares, en tanto manejó la contratación del departamento a través de cooperativas creadas con este fin y poder cumplir sus compromisos financieros con la organización delictiva [45]. Finalmente, tanto en 2014 como en 2016 fue condenado a 8 y 5 años, respectivamente, por la CSJ por varios delitos: contrato sin cumplimiento de requisitos legales, peculado a favor de terceros, interés indebido en la celebración de contratos y concierto para delinquir agravado [46].

Miguel Ángel Pérez (enero-diciembre de 2004): Destituido cuando aún ejercía su cargo y luego sentenciado por la CSJ en 2006, por el delito de enriquecimiento ilícito y concierto para delinquir, con pena de 6 años de prisión , fue el primer gobernador del país condenado por “parapolítica” [47].

Helí Cala López (encargado entre marzo de 2005 y septiembre de 2006): En 2006 la PGN lo suspende por tres meses por contratación indebida sin requisitos legales; luego en 2010 este mismo ente de control los destituye e inhabilita por 15 años, pero en fallo de segunda instancia los sancionan con 3 meses sin inhabilidad. En noviembre de 2014 la CSJ solicitó que fuera investigado por declaraciones de ex-paramilitares que lo vinculaban a estos grupos [48].

Whitman Herney Porras (encargado entre septiembre de 2006 y diciembre de 2007): La PGN confirmó su destitución en diciembre de 2010 y la inhabilidad por once años, por irregularidades en la ejecución del presupuesto departamental y en varios contratos suscritos durante su administración. En octubre de 2011 la Procuraduría lo volvió a sancionar con suspensión de 12 meses del cargo, los cuales se convirtieron en salarios porque ya no se encontraba ejerciendo el cargo de gobernador [49].

Después, en noviembre de 2013 la Procuraduría solicitó a la Corte Suprema de Justicia que lo condenara por el uso indebido de regalías ya que, según la investigación de la Fiscalía, había aprobado la inversión irregular por más de $78 mil millones de la regalías por medio de fiduciarias sin revisar los riesgos financieros y administrativos que estas actividades tenían. De esta manera, la CSJ lo condenó a 18 años de prisión y una multa de más de $43 mil millones de pesos por los delitos de peculado por apropiación y por contratación sin cumplimiento de requisitos legales [50].

Oscar Raúl Iván Flórez (2008 a abril de 2011): Destituido por violación al régimen de inhabilidades al momento de la elección en abril de 2008, pero apeló a la decisión ante el Consejo de Estado. Tuvo múltiples sanciones durante su gobierno, que eludió al recurrir a acciones de tutela y sacar ventaja de las inconsistencias de los procesos judiciales y la debilidad de la justicia. Su primera suspensión fue en 2009, por parte de la Procuraduría Delegada para la Descentralización y las Entidades Territoriales [51].

Luego, en 2011 la PGN lo destituye e inhabilita por 11 años para ejercer cargos públicos, por suscribir un convenio interadministrativo (de más de $14 mil millones) con recursos de regalías que estaban suspendidos por disposición del DNP [52]. Después, en agosto de ese mismo año, la PGN lo inhabilita nuevamente por 14 años por celebración de contratos abreviados y modificación de pliego de los condiciones sin que mediara acto administrativo, con el fin de favorecer a determinados oferentes [53].

Marta Gonfrier, (encargada de mayo a diciembre de 2011): En noviembre de 2017 la CGR confirmó y dejó en firme un fallo, con responsabilidad fiscal por un monto indexado de $2.822 millones de pesos en su contra, por la pérdida de recursos correspondientes a las regalías petroleras destinados para subsidiar la construcción de 306 viviendas en el municipio de Yopal [54].

Nelson Ricardo Mariño, (2012 – 2013): En enero de 2013 la PGN confirmó, en segunda instancia, el fallo de sanción en su contra que lo destituye e inhabilita por 14 años para desempeñar cargos públicos, por haber incurrido en irregularidades al utilizar la figura de convenio de cooperación para eludir el proceso licitatorio. Dicho convenio, entre el ente territorial y Comfacasanare, tenía un valor de $18 mil millones en el cual alteraron la etapa precontractual y generaron un detrimento patrimonial de más de $1200 millones [55]. Además tiene más de 17 investigaciones en la Corte Suprema de Justicia que van desde presuntos delitos contra la administración pública hasta vínculos con grupos paramilitares [56].

Marco Tulio Ruíz (2012-2015): En mayo de 2014, el Juzgado Primero Administrativo de Yopal le impuso una sanción económica de cuatro salarios mínimos mensuales por no entregar el nuevo Hospital de Yopal en el mes de mayo de 2014 [57]. Después, en agosto de 2018, la PGN formuló pliego de cargos en su contra y del exsecretario general del departamento, por irregularidades contractuales en el concurso de méritos para la interventoría del transporte escolar en el año 2015 [58].

Conclusiones

Si bien es uno de los departamentos con los mayores índices de corrupción e irregularidades del país, parece que Casanare en los últimos periodos gubernamentales ha entrado en un periodo de mayor institucionalidad, menor presión de redes criminales y mayor presencia estatal con los entes de control y la operatividad de la justicia. No obstante, las protestas ciudadanas y las reclamaciones por la deficientes coberturas de servicios públicos aún continúan, especialmente en Yopal, en donde no se cuenta con un acueducto, a pesar de ser el segundo departamento que más recursos ha recibido por concepto de regalías.

Casanare ha sido catalogado en varias ocasiones como el campeón nacional de los “elefantes blancos”, que es la expresión más cruda del despilfarro, como por ejemplo: la piscina con olas de Yopal, que según el actual alcalde, “es una obra que tiene una inversión que asciende a los 40 mil millones de pesos en el tiempo, con escándalos de más de 19 años”[59] que parece que por fin va a funcionar; planta procesadora de leche que no funciona por falta de materia prima; el Parque del Arroz en Aguazul; el Museo del Hombre Llanero, que nunca se puso en funcionamiento y terminó siendo una estación de policía; la construcción del hospital departamental demoró más de una década.

Por último, cabe resaltar lo manifestado por Jorge Prieto, uno de los pocos gobernadores que no fue destituido ni tuvo problemas judiciales por manejos durante su administración: “El Casanare fue víctima de la maldición de la abundancia de los recursos naturales. Al igual que en otras regiones, la corrupción devoró presupuestos y si bien se construyeron algunas obras, mucha plata que llegó con el crudo, se la robaron. El gobierno lo supo, la clase politica tambien, y en esa danza perversa y aberrante participaron hasta los organismos de control del Estado” [60].

Bibliografía

[28]. Gaviria, Alejandro. (2003). Petróleo y región: el caso del Casanare. Cuadernos de Fedesarrollo N°8. (Tomado de URL: https://www.repository.fedesarrollo.org.co/handle/11445/1905)

[29]. Contraloría General de la República (CGR). (2018b). Resultados del SGR. Informes Departamentales. 6. Casanare 2012-2017. CGR: Bogotá. (Tomado de URL: https://www.contraloria.gov.co/resultados/publicaciones/publicaciones-regalias)

[30]. Cámara de Comercio del Casanare. (2015). Efectos de la situación petrolera en el Casanare. (Tomado de URL: http://cccasanare.co/wp-content/uploads/2017/02/Efectos-de-la-situaci%C3%B3n-petrolera-en-Casanare-2015.pdf)

[31]. Ibíd.

[32]. Duque, 2015. Op. Cit.

[33]. Ibíd. Pág. 92.

[34]. Ibíd. Pág. 93.

[35] Ibíd.

[36]. Corte Suprema de Justicia. 13 de abril de 2011. (Tomado de URL: http://www.derechos.org/nizkor/colombia/doc/wilches1.html)

[37]. El Tiempo, 16 de diciembre de 1997. (Tomado de URL: https://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-688182.)

[38]. Verdad Abierta, 13 de septiembre de 2010. (Tomado de URL: https://verdadabierta.com/ex-jefe-para-condenado-por-el-asesinato-del-ex-gobernador-de-casanare/)

[39]. El Tiempo, 30 de septiembre de 1997. (Tomado de URL: https://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-720515)

[40]. El Tiempo, 4 de julio de 2000. (Tomado de URL: https://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-1304398)

[41]. Duque, 2015. Op. Cit.