INTRODUCCIÓN

Foto: Flickr “Indigena” Agencia Prensa Rural

Las comunidades étnicas han sido históricamente abandonadas por los Estados en su intento de alcanzar el máximo grado de desarrollo. Los procesos de conquista y colonización generaron la creencia equivocada según la cual estos pueblos debían ser controlados y reducidos. Durante varios siglos se les fueron negados sus derechos y sus territorios explotados para extraer recursos naturales; actividad que degrada sus creencias y mutila, en la mayoría de veces, su cosmovisión y maneras de aprehender el mundo.  

La constante vulneración de sus derechos fundamentales motivó a que organismos multilaterales como la OIT (Organización Internacional del Trabajo), promovieran a mediados de los años 1950 convenios y tratados para garantizar la protección de los grupos indígenas y tribales. Dentro de ese universo legal, se estipula la necesidad y obligatoriedad de consultar a los pueblos indígenas y aborígenes la adopción de medidas legislativas o administrativas, así como la ejecución de proyectos en sus territorios que pueden comprometer su integridad, formas de vida, creencias y sus sistemas políticos, sociales y económicos. A este proceso se le conoce como consulta previa; procedimiento que en Colombia se viene implementando desde 1991. 

En el país, el sector petrolero es uno de los cuales está obligado a implementar la consulta previa; dado los impactos considerables de los proyectos tanto en el medio ambiente como los modos de vida y de producción de las comunidades donde actúa. Este proceso se convierte en el primer paso que deben cumplir las petroleras para poder acceder a la licencia ambiental, la cual les permite dar inicio a la fase de explotación del recurso.

Pese a la importancia de este mecanismo legal y toda la estructura jurídica que lo protege y lo hace de obligatorio cumplimiento para el Estado colombiano y las empresas  que desean promover proyectos en zonas de comunidades étnicas, se evidencia que aún falta voluntad política y respeto por los territorios y costumbres de las minorías; razón por la cual Crudo Transparente realiza este informe para presentar la trascendencia de la consulta previa, como el medio para garantizar los derechos de las colectividades minoritarias del país, en especial cuando se habla de proyectos hidrocarburíferos.

¿QUÉ ES LA CONSULTA PREVIA?

La consulta previa es el derecho fundamental y colectivo que tienen todos los grupos étnicos –indígenas, afrocolombianos, raizales, entre otros- de decidir sus prioridades respecto a su territorio y los recursos naturales que en él se encuentran, como es el caso del petróleo. El Estado, cuando decide llevar a cabo iniciativas legislativas y administrativas, y las empresas nacionales e internacionales que están interesadas en desarrollar proyectos de explotación de recursos en zonas habitadas o utilizadas por las comunidades indígenas y étnicas, están obligados a hacerles participar de manera activa y efectiva en los procesos de formulación, implementación y evaluación de los proyectos, y consultarles la idoneidad de estas medidas, con el fin de garantizar su supervivencia y el mantenimiento de sus creencias.

La implementación de este mecanismo tiene como objetivo el respeto irrestricto a las costumbres y sus tradiciones, instituciones, creencias, bienestar espiritual y la relación con la tierra que mantienen los individuos que hacen parte de las minorías étnicas del país.

Las comunidades indígenas y étnicas se reconocen porque cumplen con tres criterios: 1) tienen conciencia de su identidad, 2) descienden de poblaciones que habitaban los territorios previos a la conquista y la colonia o el establecimiento de fronteras; y 3) conservan completa o parcialmente sus instituciones sociales, económicas y políticas.

 Foto: Flickr “Bengue´s un personaje raizal de San Andrés” Hotel San Luis Village

Las decisiones que adoptan las diferentes dependencias del Estado, así como los proyectos que ejecutan las empresas en dichos territorios, afectan siempre, de alguna manera, el modo de vida de estas comunidades; por tal razón, deben ser los mismos grupos indígenas y étnicos quienes decidan la mejor forma de efectuar estos planes.

El Estado es el garante del goce efectivo de este derecho y quien debe castigar a aquellos que se nieguen a cumplir con su implementación, ya que el daño que se ocasiona es irreparable. Se debe procurar por proteger y preservar la integridad cultural, social y económica del grupo étnico, por encima de cualquier otro interés.  

Todo proyecto o iniciativa legislativa y administrativa que involucre el territorio de estas comunidades se ejecuta, pues pese a que es obligatorio consultar y modificarlos de ser necesario, priman los intereses económicos y estratégicos del país. No existe el derecho al veto por parte de los grupos étnicos.

SURGIMIENTO E HISTORIA DE LA CONSULTA PREVIA

Debido al panorama desalentador en el que se encontraban los diferentes grupos étnicos en el mundo, la Organización Internacional del Trabajo (OIT), agencia de las Naciones Unidas, tomó la decisión de elaborar un convenio que protegiera a estas comunidades y que a su vez les permitiera beneficiarse plenamente de los derechos y oportunidades de las que gozan los demás integrantes de la sociedad.

Es así como en junio de 1957, la OIT adoptó el Convenio sobre poblaciones indígenas y tribales (Convenio 107 de 1957)[1], en el cual se pretende que los Estados miembros del organismo que se acojan a esta iniciativa, creen programas “coordinados y sistemáticos, con miras a la protección de la población en cuestión y a su integración progresiva en la vida de sus respectivos países”[2].

Posteriormente, en 1989, la OIT se reunió nuevamente para revisar dicho convenio en aras de replantearlo frente a los desafíos que debían enfrentar los diferentes grupos étnicos después 30 años de haberse declarado la primera legislación en esta materia. En el marco de este encuentro se acordó crear el Convenio 169, el cual se constituye en el precursor de la consulta previa y es el referente primario en esta materia. En su artículo 6 se estipula que “[…] los gobiernos deberán consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente”[3].

En este mismo orden de ideas, los artículos 7, 13, 14, 15 y 16, hacen referencia a la obligación que tienen los Estados y las empresas de consultar a las comunidades étnicas sobre sus prioridades en término de desarrollo de sus territorios, en especial respecto a la explotación de los recursos naturales que en ellos se encuentran; pues pese a que los minerales y las riquezas del subsuelo pertenecen en la mayoría de los países al Estado, se debe tener en cuenta el enfoque diferencial (en particular tomando en cuenta las creencias, valores, vínculo a la tierra, instituciones de estos pueblos).

EXPERIENCIAS DE CONSULTA PREVIA EN PERÚ Y ECUADOR

Desde 1991 a 2010, son 22 países los que han ratificado el Convenio 169 de la OIT, entre los cuales se encuentran países desarrollados como Estados Unidos y Países Bajos, y otros en vías de desarrollo como Perú y Ecuador[4]. Estos dos últimos revisten un importante interés para el análisis que aquí se está haciendo en materia de consulta previa, porque primero son suramericanos, lo que hace que tengan complejidades similares a la colombiana; y segundo, porque han desarrollado reglamentaciones en esta materia interesantes para el debate; pues aunque han intentado ser progresistas en la defensa de los derechos de los pueblos indígenas y étnicos, sus leyes deterioran el mismo y van en defensa de los intereses de las empresas extractivistas en su mayoría.

Perú

Foto: Lucidzs.pe. Alán García, vivió la crisis de las propuestas por proyectos en territorios indígenas en el Perú.

En 1993, Perú ratificó el Convenio 169 de la OIT y comenzó a operar en 1995. Fueron pocos los procesos de consulta previa –se habla de solo tres- que se generaron hasta el 2011, fecha en la que el Congreso de la República peruano creó la ley 29785 en la cual se reglamenta el proceso. El motivo de este no fue más que otro que la necesidad de encontrar espacios de interlocución entre las comunidades indígenas y étnicas y el Estado; pues en el año 2009 sucedió un hecho trágico para la historia del país que dejó ver la necesidad de regulación de este mecanismo para permitir la supervivencia de estos pueblos y garantizar el desarrollo económico de la nación[5].

En el 2009, indígenas de la zona amazónica del Perú se enfrentaron fuertemente a las autoridades policiales porque no estaban de acuerdo en una serie de decretos que el entonces presidente Alan García aprobó para que empresas mineras transnacionales operaran en la región. Los decretos fueron realizados sin previa consulta a los indígenas. La protesta alcanzó tal magnitud, que se enfrentaron con armas blancas a los uniformados, dejando como saldo 33 muertes -23 policías y 10 civiles-, y un desaparecido[6].

Según expertos consultados por Crudo Transparente, una de las legislaciones más fuertes de reglamentación de la consulta previa, fue la realizada por Perú en el año 2011, pues en vez de garantizar y proteger el derecho que tienen las comunidades indígenas y étnicas a decidir sobre la utilización de su territorio, se limitó el derecho, generando que en ocasiones las empresas hablen, equivocadamente, de falta de reglamentación y omitan la consulta previa.

Según el informe de seguimiento a la ley de consulta previa, realizado en 2013, en el país hace falta voluntad política e imposición de sanciones efectivas a las empresas que se niegan a hacer el proceso; pues de continuar el panorama como está, la supervivencia de las comunidades va a seguir siendo afectada y los únicos que están ganando son las empresas extractivistas frente a un Estado débil y unas comunidades maniatadas por falta de instrumentos jurídicos que las defiendan[7].  

Ecuador 

Foto: Flickr “Mushuk Nina” Cancillería Ecuador

Ecuador ratificó el Convenio de la OIT para pueblos indígenas y tribales en el año 1998, en la promulgación de la Constitución Política de ese mismo periodo. Allí, se estableció el carácter multicultural y étnico de la nación ecuatoriana y se reconoció el derecho a la consulta previa solo a los pueblos indígenas, siempre y cuando se tratara de proyectos de extracción de recursos naturales no renovables[8]. Con la adopción de una nueva Carta Magna en 2008, bajo la presidencia de Rafael Correa, este derecho se amplió a otros grupos étnicos del país y se asumió que también debía aplicarse a medidas legislativas que puedan afectar los derechos colectivos[9].

Es evidente que el gobierno de Correa adopta una postura progresista y de defensa de las minorías; no obstante, aún no se ha “desarrollado una ley integral de consulta previa, libre e informada que regule sus mecanismos”[10]; razón por la cual, las pocas consultas previas que se han realizado han correspondido más a un proceso informativo que a uno verdaderamente participativo y de protección de derechos colectivos de las minorías.

Uno de los casos graves en los que no se generó proceso de consulta previa a indígenas, fue el que enfrentó al pueblo Kichwa de Sarayaku y al Estado ecuatoriano frente a la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Una empresa argentina dedicada a la labor de exploración hidrocarburífera, fue autorizada para ingresar al territorio sagrado de esta comunidad y sembró más de una tonelada de explosivos en el bosque amazónico habitado por cerca de 1.200 indígenas Kichwa. Este proceso fue acompañado por la fuerza pública, que generó graves enfrentamientos con la población, causó destrucción de sitios sagrados y amenazó con la supervivencia de la minoría amazónica[11].

En Colombia un caso emblamático: los U’wa y la Occidental Petroleum Corporation

Foto: Proceso Popular Germina. Líder U´wa

La comunidad indígena U’wa está conformada por 17 comunidades cuyos territorios se encuentran en la falda de la cordillera de los Andes, entre los departamentos de Arauca, Boyacá, Norte de Santander y Santander. Es un grupo indígena que ha luchado desde tiempos históricos contra la colonización y usurpación de sus territorios sagrados.

En 1995, La empresa Occidental Petroleum Corporation (OXY) solicitó licencia ambiental para desarrollar un proyecto petrolero en la región del Sarare, bloque Samore, lugar donde habitan los U’wa. Como para la época el Estado colombiano ya había ratificado el Convenio 169 de la OIT, se realizó el proceso de consulta previa con la comunidad, en el cual se les expusieron los beneficios y afectaciones que tenía explotar el hidrocarburo en la zona y las posibles compensaciones que recibirían por este hecho.

Una vez realizada la reunión de socialización e información de impactos y beneficios, el Estado dio por concluido el proceso y otorgó la licencia ambiental a la OXY para que ejecutara el proyecto. Los U’wa se opusieron porque, según ellos, era imposible delimitar zonas donde se pudieran llevar a cabo explotación en sus territorios, pues para ellos todas sus tierras son sagradas y tienen que ser protegidas.

Los U’wa argumentaron que la incursión de la petrolera en su territorio constituía un etnocidio y declararon públicamente que preferían suicidarse a permitir que el proyecto de la OXY se llevara a cabo. Frente a la presión internacional de organizaciones ambientales e indigenistas, la empresa decidió suspender el proyecto, hasta llegar a un acuerdo con la comunidad indígena[12].

En 1997 la Corte Constitucional emitió la sentencia SU-039 en la cual se argumenta que priman los derechos del pueblo U’wa y su relación con sus territorios sagrados y que por tal razón, la explotación del Bloque Samoré no puede realizarse; constituyéndose en un hito para las comunidades indígenas del país, la resistencia U’wa y su lucha por la defensa de sus territorios.

LEGISLACIÓN NACIONAL QUE REGULA Y PROTEGE LA CONSULTA PREVIA[13]

Foto: “Encuentro de autoridades tradicionales indígenas de Colombia en la consulta previa al PND” Gobierno Mayor

Constitución Política de Colombia:

En la Carta Magna del país, se estipula en varios de sus artículos, entre ellos el 1, 2, 70, 329 y 330, que existe y se respeta la diversidad étnica, se reconoce la diversidad cultural y es deber del Estado defender y garantizar la supervivencia de todos los ciudadanos indistintamente de su afiliación política, económica, social y religiosa. El Estado también debe garantizar la titulación del territorio de los pueblos ancestrales y procurará por el respeto de las creencias y costumbres de estas poblaciones. 

Ley 21 de 1991:

El 6 de marzo de 1991 Colombia ratificó el Convenio 169 de la OIT. En esta ley se estipula que el Estado colombiano tiene la obligación de promover y hacer respetar la consulta previa para las comunidades indígenas que habitan el territorio nacional.  Es deber del Estado procurar por la conservación y el mantenimiento de las costumbres y prácticas de estos grupos poblacionales y “[…] respetar la importancia especial que para las culturas y valores espirituales de los pueblos interesados reviste su relación con la tierra o territorios […] que ocupan o utilizan de alguna manera, y en particular los aspectos colectivos de esa relación”[14].

Esta ley fue un avance para la protección de los derechos de los indígenas; sin embargo, “debido a la falta de la normativa que desarrolle y proponga reglas claras en el proceso, se generaron inconvenientes entre las empresas, las comunidades y los funcionarios públicos encargados de implementarla porque no se tenía claridad sobre las funciones y competencias de las instituciones del Estado, en el proceso hasta que se expidió el Decreto 1320 de 1998, pero el cual tampoco dejó mayor claridad, lo que de alguna manera se ha venido haciendo posteriormente por los distintos fallos de la Corte Constitucional en torno al tema.”, asevera Sonia Rodríguez Reynel, experta en consulta previa.   

Es importante anotar, como lo argumenta Rodríguez, que cuando se aprobaron la ley y el decreto, la consulta previa se aplicaba casi que únicamente a los pueblos indígenas. “La consulta a las demás comunidades del país, se ha venido realizando”, afirma la experta. Con el paso de los años y frente a la inconformidad y demanda de los otros grupos étnicos, se fue ampliando a las comunidades afrodescendientes, negras, raizales, palenqueras y pueblos rom vía sentencias de la Corte Constitucional y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

      Decreto 1320 de 1998:

Frente a la falta de reglamentación y regulación del mecanismo, en 1998 el gobierno nacional tomó la decisión de impulsar un decreto que sirviera para este propósito. Pese a que se esperaría que por involucrar a los grupos étnicos, se les consultara su creación, no fue así. Su formulación se dejó exclusivamente en manos del ejecutivo.

Este decreto estableció la consulta previa para los proyectos que requieren licencias ambientales o establecimiento de planes de manejo ambiental, entre los que se encuentran los mineros y de hidrocarburos. Son cuatro etapas las que se deben cumplir las empresas para aprobar el proceso:

   1. Certificación de existencia de comunidades indígenas y negras: El cual es expedido por el Ministerio del Interior

   2. Pre-consulta: etapa en la que se determina la metodología, se hace reconocimiento de actores, se debe divulgar del proyecto y se informa cómo se desarrollará la consulta previa.

   3. Identificación de impactos ambientales, económicos, sociales, políticos y culturales, y la forma en la que se va a mitigar o indemnizar por el daño que se causará.

   4. Creación de protocolo y cierre del proceso.

Para Sonia Rodríguez, una de las fases del proceso más importante, es la Pre-Consulta; pues es aquí donde se decide conjuntamente con la comunidad cómo va a ser la consulta previa, cómo se va a hacer el proceso cuando se involucran varios grupos poblacionales, cuáles serán las metodologías por medio de las cuales se expondrán las diversas opiniones y demás temas de importancia.

Otra de las fases primordiales es la relacionada a la identificación de impactos; porque según la experta en el tema, algunas comunidades tienen una visión a corto plazo de los impactos que se generan y no vislumbran lo que puede suceder en unos 10 o 20 años cuando el proyecto termine y la empresa se vaya. Al final se acuerdan cosas que en nada les va a ayudar en su situación a largo plazo y que no tienen nada que ver con los impactos socio – culturales que se generan. Para Rodríguez es importante que se le informe a la comunidad de manera integral, real y sincera lo que va a suceder y se les aclare cuáles alternativas tienen para que puedan tomar la decisión lo más informadas posible.

Por otro lado, el decreto también obliga a las empresas a hacer partícipe a las comunidades en los procesos de planeación, ejecución y evaluación del proyecto. Sin embargo, señala Rodríguez Reynel que en la fase de formulación del estudio de impactos no se involucra a las comunidades, lo que se evidencia es que las empresas ya llegan con este realizado y lo que hacen es exponerlo frente a la comunidad; las cuales muchas veces no tienen las herramientas ni el personal cualificado para contribuir a mejorar el estudio. Una de las situaciones que más preocupan es que hasta el momento no hay quién realice el seguimiento a los pasivos ambientales que genera el desarrollo de determinado proyecto en estas comunidades.   

MÁS ALLÁ DE LA NORMA

La consulta previa suscita grandes debates en el país desde todos los sectores: Estado, empresas y comunidades. A este se le suman los académicos y defensores de los derechos de los pueblos indígenas y étnicos. A continuación se exponen diversos puntos de vista que permiten ahondar en la importancia de este mecanismo, con el ánimo de encontrar caminos de encuentro donde el interés sea garantizar y promover los derechos de las mal llamadas minorías del país.

De acuerdo al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) y la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), desde el año 1994, fecha en la que se empezó a realizar el proceso en el país, se desarrollaron a corte de 2012, 156 consultas previas en todo el territorio nacional para expedir licencias ambientales. Los indígenas son el grupo poblacional al que más se les ha realizado, con un total de 104, frente a 46 de las negritudes, 3 de los raizales y 3 a comunidades multiétnicas[15]. La mayoría de estas consultas previas se realizaron para el sector hidrocarburos (65), seguidas por la infraestructura (44) y muy rezagada por el sector minero (4)[16].  

De acuerdo con Aura María Puyana, Asesora del Programa Regional Proindígena, en entrevista con Crudo Transparente, el Convenio 169 de la OIT sobre pueblos indígenas que incluye el tema de consulta previa “nace por dos razones: la primera de ellas es porque en el derecho internacional venía gestándose un reconocimiento progresivo de derechos colectivos étnicos; y la segunda, porque con el inminente avance de la globalización, la economía mundial y las grandes empresas extractivistas, se necesitaba un mecanismo legal que les permitiera entrar a las tierras protegidas de las comunidades para explotar los recursos naturales del subsuelo, sin los métodos violentos y extralegales de la etapa colonial. Es decir que el Convenio tiene una faceta de democratización de derechos, junto a otra más pragmática y utilitarista ligada al modelo económico del capitalismo global”.  

En esa medida, afirma Puyana, el mecanismo por sí solo no puede definirse como completamente bueno o completamente malo, porque tiene estas dos posibilidades de acción y de intención de quienes lo ejecutan: Estado, comunidades y empresas, ello determina, y de manera diferenciada, su efectividad o fracaso para cada uno de ellos. Según la asesora de Proindígena “la debilidad de la consulta es institucional, empresarial y comunitaria. Todos los sectores están en proceso de aprendizaje, pero cuentan con diferentes grados de recursos tanto económicos, como técnicos y humanos; lo cual ya configura un problema de inequidad en el arranque que debe resolverse a favor de las comunidades”. Por esta razón, agrega, es imperioso que se generen procesos de fortalecimiento en todos los niveles, en especial en los pueblos indígenas y comunidades afrodescendientes, para que las consultas garanticen la especial relación que los pueblos étnicos mantienen con sus territorios.

En otro orden de ideas y respecto a la opinión que tienen las comunidades sobre el derecho fundamental que poseen a la consulta previa, de acuerdo a Rodríguez y Puyana, es que se sienten agobiados por la cantidad de solicitudes que les está llegando de diferentes tipos de proyectos: petroleros, mineros, infraestructura, investigación; tan solo las comunidades ancestrales de la Sierra Nevada de Santa Marta tienen cerca de mil solicitudes, que de no atender, se puede dar por hecho su aceptación para que la ANLA otorgue la licencia ambiental para la ejecución en el territorio protegido. Según los mayores[18], esta cantidad de procesos los está haciendo descuidar sus responsabilidades de gobernar y buscar el beneficio de sus comunidades para poder defender el territorio de las empresas.

Foto:Flickr “Sierra Nevada de Santa Marta” Stuart Rankin

De acuerdo con Aura Puyana “la presión a la que están sometidas las comunidades hoy en día se explica porque el Estado adjudicó 30 millones de hectáreas para las comunidades étnicas del país, tierras en su mayor parte amazónicas, tierras que en su momento no eran atractivas para el modelo extractivista; no obstante, con el paso del tiempo y el descubrimiento de yacimientos de crudo o minerales en su subsuelo, las empresas comenzaron a solicitar de manera masiva licencias de exploración y explotación y con ello procesos de consulta previa a comunidades que aún no tienen la fortaleza suficiente para afrontar estos procesos de la mejor manera”.

Respecto al papel del Estado como garante de la consulta previa, sostiene Sonia Rodríguez, a veces no es el mejor, debido por ejemplo a que se evidencia que en el proceso las autoridades ambientales participan en la protocolización, notándose su ausencia especialmente en la etapa de identificación de impactos, qué es cuando se debería acompañar a las comunidades y al Ministerio del Interior. Otro ausente importante en algunos casos es el Ministerio Público, que dado su carácter de garantista del cumplimiento de los derechos debería participar en todos los procesos. Puyana afirma en este sentido, que las empresas a veces presentan los estudios de impacto ambiental de manera confusa y con lenguaje complejo a las comunidades, lo cual impide que se cumplan los principios de buena fe e información completa establecidos en el Convenio 169. Sin los conocimientos técnicos para poder decidir y sin una evaluación rigurosa en esta materia de los ministerios responsables y los problemas para las poblaciones, no demoran en presentarse.

Otro gran debate es la imposibilidad que tienen las comunidades de vetar la ejecución de proyectos en sus territorios. De acuerdo a las leyes y la jurisprudencia, las comunidades indígenas y étnicas tienen el derecho a ser consultadas, pero no pueden impedir que se lleven a cabo los planes de las empresas o el Estado; lo único que pueden hacer es acudir a todos los medios legales dispuestos para llegar a acuerdos que generen el menor impacto posible a sus territorios y sistemas de valores y organizativos. Sostiene Rodríguez que en la actualidad lo que las autoridades indígenas y afro están promoviendo es el derecho a la objeción cultural.

En este sentido, Puyana afirma que antes de plantear el debate sobre el veto, es necesario ahondar en dos cuestiones: “la primera es resolver la contradicción entre el interés nacional y el interés colectivo indígena al cual el gobierno y empresas tienden a identificar, prácticamente, un interés particular. Este tema genere la siguiente pregunta: ¿cuál es el interés nacional? ¿el del Estado? ¿el de la empresa?  No, aquí hay 3 actores: el Estado que puede representar uno u otro interés, se supone que debería ser el nacional; el interés empresarial privado y el interés comunitario indígena. Pero aquí se ha construido una dualidad perversa entre interés nacional, como sinónimo del modelo extractivista y el interés indígena, equiparado a un interés casi particular. Ahí nace el primer error, porque los indígenas son un sujeto colectivo de derechos y parte integral de la nación. Aún más, tienen autonomía territorial y son autoridades políticas administrativas de carácter especial, como un alcalde, un gobernador”.

El segundo aspecto se relaciona con la también contradicción que se presenta en la mayoría de los países del mundo respecto a la propiedad de la tierra, que pertenece a los individuos, y la propiedad de las riquezas del subsuelo que son de la nación. Según Puyana, este problema genera que en los procesos de consulta previa en materia de extracción de minerales se complejicen y terminen siendo casi que una situación meramente formal e informativa, porque al final los proyectos son ejecutados porque es el Estado, cobijado en el interés de la nación, quien decide cómo y quién debe extraer esos recursos.

Otro punto de discusión es el reciente interés del gobierno del presidente Juan Manuel Santos de reglamentar el proceso; porque como quedó en evidencia en el CONPES 3762 del 2013, uno de los problemas que “generan retraso en el desarrollo de proyectos de interés nacional son las reclamaciones o demandas por parte de los grupos sociales y comunidades, y procesos de consulta previa”[19].

El punto anterior genera preocupación en el interior de las comunidades, porque según Rodríguez y Puyana, la evidencia internacional, como es el caso de Perú, muestra que la reglamentación del mecanismo de consulta previa genera limitación del derecho y puede agravar, aún más, la situación de amenaza a la supervivencia de las minorías.

Lo que proponen los líderes indígenas y étnicos es que se cree un protocolo para aplicar el mecanismo y que así se genere confianza tanto en el Estado como en las comunidades y las empresas. En este sentido, Puyana dice estar de acuerdo y le parece que es un ejercicio interesante que cada comunidad realice, con acompañamiento de las entidades encargadas, protocolos para cada actividad: hidrocarburos, minería, investigación, entre otros.  

RECOMENDACIONES POR SECTOR:

Estado

El Estado debe demostrar voluntad política para que las consultas previas surtan el resultado deseado y no se convierta en un simple proceso formal y burocrático.

El Estado está en la obligación de fortalecer las instituciones encargadas de velar por la consulta previa; tales como el Ministerio del Interior y el Ministerio de Medio Ambiente para que hagan el debido acompañamiento.

Los ministerios deben hacer seguimiento a proyectos minero-energéticos para verificar cumplimiento de acuerdos y prevenir futuros impactos no previstos.

El Estado debe encaminar esfuerzos para fortalecer a las comunidades en el proceso y así estas puedan tomar las mejores decisiones posibles sobre sus territorios y modos de vida.

El Estado debe velar por los derechos e intereses de las comunidades étnicas y afrodescendientes del país y no amenazar su existencia en nombre del desarrollo económico del país.

Comunidades

Las comunidades deben fomentar procesos de fortalecimiento en el interior de sus sistemas políticos y sociales, para que exista verdadera participación e incidencia en la toma de decisiones.

Deben abrirse espacios de socialización en el interior de las comunidades para que el conjunto de las personas conozcan los proyectos y las decisiones no recaigan sobre unos pocos.

Empresas

Deben cumplir con hacer partícipe a las comunidades en todo el proceso del proyecto, no sólo en la etapa de consulta previa.

Los informes de impacto -ambiental, social y económico- deben ser lo más precisos posibles y con un lenguaje  abierto y claro para que las comunidades cuenten con la información suficiente para la toma de decisiones.

Deben presentarse los verdaderos impactos para que se tomen las mejores decisiones. Ocultamiento de información genera graves consecuencias en el futuro.

CONCLUSIONES

Foto: Flickr “Niña Wayúu” Mauro Villa

Como se ha argumentado a lo largo de este documento, la consulta previa es un derecho de los pueblos indígenas y étnicos, que parte de la premisa según la cual es imperioso respetar las tradiciones y sistema de valores que tienen estas comunidades y la relación que mantienen con el territorio como eje de su cosmovisión. Pero en Colombia aún se está lejos de poder asegurar que este derecho se respeta y promueve por parte del Estado.

La evidencia demuestra que existe una diferencia entre el derecho promulgado y el reclamado; pues la mayoría de las comunidades no cuentan con los instrumentos y conocimientos necesarios para hacer ejercer su derecho y el Estado no cumple su papel de garante del mismo. Se constata que en muchos de los casos, el Estado termina convirtiéndose en un defensor de los intereses privados de empresas con el fin de generar “desarrollo económico”, que no se traduce en desarrollo social; pues las ganancias de la explotación de recursos naturales toca muy poco a las comunidades, producto de políticas de regímenes de regalías bajos y el problema de la corrupción.

Por otro lado, frente al vacío que genera la falta de presencia estatal en las diversas zonas del país y de políticas públicas que garanticen la provisión adecuada de bienes y servicios para las minorías, las comunidades acuden a las empresas como proveedores de los mismos; generando una relación de desigualdad y no de socios en la que deberían beneficiarse por partes iguales todos los involucrados: comunidades, Estado y empresas.

En este orden de ideas, la empresa cede en la mayoría de los casos frente a exigencias de construcción de vías, puestos de salud, escuelas, acueductos, entre otras demandadas de las comunidades; porque le es más rentable invertir en estos proyectos, que plantear un debate abierto y sincero sobre los impactos que generan sus actividades y el respeto que debe promoverse a los pueblos ancestrales.

Con una posible reglamentación que permitiera acelerar los tiempos de la consulta previa y también con la pronta firma de acuerdos de paz, se arma un contexto más favorable para que las empresas multinacionales inviertan en la extracción de recursos naturales en Colombia, lo que deja a los pueblos indígenas y afrodescendientes muy preocupados. 

Relacionamos el comunicado de prensa: “¿Qué está pasando con la Consulta Previa en Colombia?: https://issuu.com/crudotransparente/docs/comunicado_de_prensa_consultaprevia

Investigadora: Yessica Prieto

Contacto: investigacion1@crudotransparente.com