Colombia es un país rico en hidrocarburos y minerales, posicionándose como uno de los países más importantes para la exploración y explotación de estos recursos en América Latina. Según la Constitución Política de 1991, “El Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados con arreglo a las leyes existentes.” (Artículo 332, Constitución Política de Colombia, 1991). Por esta razón, se estableció un sistema de regalías, por el cual las empresas petroleras encargadas de la explotación pagan “regalías” al gobierno. Estas regalías son repartidas entre las regiones con el objetivo de financiar proyectos de inversión local y regional.

Con este informe, Crudo Transparente pretende dar un primer paso al debate sobre el sistema de gestión de las regalías en el país, desde la explotación hasta la inversión de los recursos en el territorio. Así, este informe abordará los siguientes temas: definición e historia de las regalías, cambios y actores del nuevo Sistema General de Regalías (SGR), así como dificultades encontradas y balance de la reforma de 2012 al día de hoy.

Para la redacción de este informe, nos apoyamos, entre otras fuentes, en las conclusiones del foro “Regalías: Aciertos y Desafíos para el Desarrollo Regional”, organizado por la Universidad del Rosario el 14 de mayo de 2015, durante el cual intervinieron:

• María Helena Botero, investigadora del Centro de Estudios Políticos Internacionales de la Universidad del Rosario quien realizó una investigación sobre el impacto de la reforma del Sistema General de Regalías en el cierre de la Brecha regional en Colombia;
• Amylkar Acosta, Director Ejecutivo de la Federación Nacional de Departamentos y Ex Ministro de Minas y Energía.
• Edgar González, experto en Administración y Función Pública, quien investigó sobre las reformas de la Estructura Estatal y Profesionalización de Plantas de Personal de las Entidades Territoriales;
• Jaime Bonet, Director del Centro de Estudio Económicos Regionales (CEER) del Banco de la República, quien investigó sobre el desempeño fiscal de las Entidades Territoriales frente al Sistema General de Regalías;
• León Valencia, Director de la Fundación Paz y Reconciliación.

¿Cómo es este asunto de las regalías?

En primer lugar, el concepto de regalías se puede definir como una contraprestación o una compensación de naturaleza económica otorgado al Estado y a las entidades territoriales por parte de las empresas que explotan recursos no renovables, como petróleo y gas.

La Constitución Política de 1991 define las regalías como “una manera mediante la cual los agentes que explotan los recursos no renovables del país, generen una compensación que le permita a la nación reparar los daños causados por dicha explotación”.

Se diferencian las regalías directas de las regalías indirectas.

• Regalías directas: benefician directamente a territorios productores.
• Regalías indirectas: benefician a todos los departamentos y municipios del país que no son productores, a través de la presentación de proyectos definidos como prioritarios en el Plan de Desarrollo.

En Colombia, el concepto de regalías nació a finales del siglo XIX. Así, la Constitución de Rionegro de 1863 fue la primera en establecer que el suelo y subsuelo eran de los estados soberanos. Sin embargo, la Constitución Política de 1886 fue más allá, declarando que los recursos no renovables y el subsuelo son propiedad estatal y como medida compensatoria se otorgó el derecho de regalías a las regiones. Sin embargo, debido a la falta de exploración y conocimiento de los recursos de hidrocarburos, el petróleo y el gas no son mencionados.

Durante la primera mitad del siglo XX, se creó un marco legislativo, a través de varias leyes, tomando en cuenta la industria petrolera como tal y las regalías que genera. El año 1951 fue marcado por un gran cambio en la gestión del recurso petrolero, dado que se creó la empresa de estado ECOPETROL. Se le asignó la responsabilidad de manejar las reversiones y hacerse cargo de las instalaciones petroleras. En 1969, el Gobierno promulgó la ley 20 que reemplazó el régimen de concesiones por un régimen de “contratos de asociación” firmados por Ecopetrol. Los términos de este nuevo régimen eran: una vigencia de 27 años prorrogables, un aumento de las regalías del 11.5% a un 20% y una distribución de la producción (20% regalías, 40% asociado y 40% Ecopetrol). Inicialmente estos cambios tuvieron un impacto positivo, con más exploraciones y descubrimientos, pero en 1993 el país llegó a los niveles más bajos de exploración e inversión en la historia de petróleo en Colombia (en parte debido a modificaciones como regalías escalonadas relacionadas con los niveles de producción).

Así, se modificó y reguló el sistema de regalías en el año 1994 a través de la ley 141, la cual está vigente  en la actualidad. Se estableció oficialmente un régimen de regalías del 20%, regulado por el Congreso de la República mediante el Fondo Nacional de Regalías que se creó con esta ley.

En 2003, con el Decreto 1760, Ecopetrol dejó de ser el administrador del recurso de los Hidrocarburos, y se creó la Agencia Nacional de Hidrocarburos para ejercer esta función.

En el año 2011, por medio del Acto Legislativo 05, se modificó el régimen de las regalías y dio la luz al sistema que conocemos hoy en día.

El siguiente cuadro resume la historia de las regalías con sus fechas clave:

1886: Constitución política otorga derecho a regalías 1951: Creación de la empresa de Estado Ecopetrol 1969: Ley 20 instaura el régimen de contratos de asociación 1994: Ley 141 que establece oficialmente el régimen de regalías 2003: Creación de la Agencia Nacional de Hidrocarburos 2011: Reforma del sistema de regalías con el Acto Legislativo 05

En una segunda parte, presentamos la reforma de las regalías de 2012 con las siguientes preguntas: ¿Por qué se reformó el sistema? ¿Cómo se reformó? ¿Quién maneja el sistema?

Hay un nuevo sistema ¿Por qué?

Ante que todo, la reforma trató de aportar soluciones a la vieja historia de disparidad regional que conoce el país. Durante el foro mencionado en la introducción, Amylkar Acosta citó un estudio de Fedesarrollo que muestra que entre 1994 y 2009 el 80% de las regalías se concentró en 8 departamentos de los 32 departamentos y en 162 municipios de 1102 en total, beneficiando solamente al 17% de los colombianos. Lo anterior, resulta ser injusto e inequitativo, y se convirtió en el primer argumento para la reforma.

El segundo argumento, que fue decisivo según Almykar Acosta, se refiere a una proyección del Departamento Nacional de Planeación en el cual se mostraba que entre el periodo 2000-2011 se recibió por concepto de regalías 46 billones de pesos. Con la bonanza de la industria, se esperaba recibir 94,8 billones para el periodo 2012-2020 por la expansión de la actividad minera-energética. Entonces no era deseable que dicha cantidad de recursos solo beneficiará a los departamentos y municipios productores.

¿Cómo se reformó?

La reforma se planteó con cuatro ejes, presentados a continuación:

Con el nuevo sistema establecido por la Ley 1530 de 2012, los recursos se reparten y distribuyen a través de:

El Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación (FCTI)

Este fondo responde al compromiso del Presidente Juan Manuel Santos de aumentar la inversión en ciencia, tecnología e innovación, con el fin de mejorar la competitividad a nivel internacional en este ámbito.

El Fondo de Desarrollo Regional (FDR)

Este Fondo busca promover la equidad social, económica y ambiental de los diferentes territorios; sin importar el nivel de producción y explotación de los recursos de cada uno de los departamentos. Así, busca promover el desarrollo de proyectos que respondan a las necesidades departamentales, generen una mejor calidad de vida de sus habitantes y eviten las limitaciones que se generan por la división política de los municipios y departamentos. Los principales criterios en la evaluación de proyectos son los niveles de pobreza, educación y empleo.

El Fondo de Compensación Regional (FCR)

Este fondo tiene como objetivo reducir la disparidad territorial, concentrando sus esfuerzos en las regiones fronterizas, costeras y de la periferia de Colombia. Está previsto que este fondo tenga una duración de treinta años, periodo en el cual se espera que todas las regiones avancen hacia el promedio nacional de desarrollo, y que se mejoren los estándares en materia de calidad de vida.

Adicionalmente, se ahorra a través de dos fondos: el Fondo de Ahorro y estabilización (FAE) y el Fondo de Ahorro Pensional Territorial (Fonpet), con la finalidad de tener un colchón en caso de crisis. Estos fondos permiten ahorrar en épocas de bonanza y así anticipar periodos de inestabilidad económica o de declive en la producción.

El siguiente gráfico evidencia los porcentajes de repartición de las regalías en los diferentes fondos mencionados[1]:

Los proyectos susceptibles de ser financiados con los recursos del Sistema General de Regalías deben estar en concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo y los planes de desarrollo de las entidades territoriales; igualmente deben ser pertinentes, sostenibles, viables y deben contribuir efectivamente con el cumplimiento de las metas locales, sectoriales y regionales.

¿Quién maneja el Sistema General de Regalías?

A continuación sigue la descripción de los actores y de sus responsabilidades en el manejo del SGR:

Ministerio de Minas y Energía (MinMinas)

El Ministerio de Minas y Energía (MinMinas) tiene como responsabilidad principal definir la política nacional en materia de exploración, explotación, transporte, refinación, procesamiento, beneficio, transformación y distribución de minerales, hidrocarburos y biocombustibles. Con respecto al sistema de regalías, su actividad principal es manejar Sistema Único de Información del Ministerio (SUIME), que permite calcular los impuestos para petróleo transportado por oleoductos y gas transportado por gaseoductos. MinMinas cuenta con técnicos que trabajan con las empresas petroleras en el campo para medir los volúmenes de petróleo producido por los pozos en Colombia.

Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH)

La Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) es responsable de diseñar, promover, negociar, celebrar y administrar los contratos y convenios de exploración y explotación de hidrocarburos.

En cuanto a las regalías, la ANH es responsable para recaudar, liquidar y transferir las regalías y compensaciones monetarias a favor de la nación por la explotación de hidrocarburos. La ANH usa el Sistema Único de Información del Ministerio (SUIME) mencionado para calcular la tasa de regalías para cada pozo mensualmente.

En Colombia 95% de las empresas pagan las regalías con petróleo y 5% pagan directamente con dinero. La ANH entrega el petróleo a una de las refinerías en el país. Después, una porción está vendida para consumo doméstico y otra se vende en mercados internacionales. La ANH entrega el dinero al Ministerio de Hacienda y Crédito.

Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MinHacienda)

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MinHacienda) tiene como objetivo general definir, formular y ejecutar la política económica del país, los planes generales y programas y proyectos relacionados con esta. El MinHacienda calcula los ingresos corrientes por regalías y formula el proyecto de presupuesto del SGR para la Comisión Rectora. Además, transfiere el dinero desde su cuenta a las cuentas de cada fondo según a las calculaciones del Departamento Nacional de Planeación (DNP).  

Departamento Nacional de Planeación (DNP)

El Departamento Nacional de Planeación (DNP) es responsable de coordinar el Plan Nacional de Desarrollo. En cuanto a las regalías, tiene la responsabilidad, entre otras, de monitorear, evaluar y controlar los proyectos de inversión a financiar con los recursos del SGR.

El DNP tiene una herramienta llamada MapaRegalías, un esfuerzo conjunto entre el Banco Interamericano de Desarrollo y el Departamento Nacional de Planeación, que es un sistema online que permite rastrear el pago de regalías por parte de las compañías mineras y de hidrocarburos a los distintos departamentos y rastrear los gastos por medio de una página web http://maparegalias.sgr.gov.co. Este sistema permite una geo-referenciacion de los proyectos y su actual curso de implementación en todo el país. La pagina web informa a los ciudadanos de localidades específicas sobre el total de los ingresos asignados a sus territorios por el SGR, el número de proyectos aprobados y su estado de ejecución.

Comisión Rectora

Es el órgano encargado de definir la política general del SGR, evaluar su ejecución general y dictar, mediante acuerdos, las regulaciones de carácter administrativo orientadas a asegurar el adecuado funcionamiento del Sistema.

Los Órganos Colegiados de Administración y Decisión (OCAD)

Son los responsables de definir, seleccionar, priorizar y aprobar los proyectos de inversión a financiar con recursos del SGR. Así, las transferencias se canalizan a través de los Órganos Colegiados de Administración y decisión (OCAD), quien es el organismo encargado de evaluar y dar un criterio frente a los proyectos expuestos por los entes territoriales.

Estos fueron los cambios con la reforma de 2012

 

¿Y cómo vamos?

Elementos positivos

En primer lugar, queremos destacar los elementos positivos que trajo la reforma del sistema de regalías.

Según la investigadora María Helena Botero, la reforma aporta medidas para crear condiciones de paridad entre los departamentos y responder a la historia de disparidad territorial del país. Así, el sistema ha concebido de manera adecuada los objetivos de desarrollo territorial regional y de usar la inversión pública por la vía de las regalías con esa finalidad. La reforma es clara en sus propósitos y busca de una manera específica que los territorios logren usar esos recursos como dinamizadores de la economía.

Adicionalmente, la reforma ha permitido la entrada en la escena de municipios de categoría 5 y 6 que antes no lograban financiación por vía de regalías.

Por su parte, el Director del Centro de Estudio Económicos Regionales (CEER) del Banco de la República, Jaime Bonet, afirmó que los departamentos tradicionalmente productores sí se han visto beneficiados por el sistema a nivel fiscal, principalmente porque ahora tienen participación sobre todos los recursos obtenidos por la explotación de materias primas. Por ejemplo, la Guajira ahora tiene participación sobre recursos que obedecen a hidrocarburos, siendo una región donde antes recibía parte del 20% de los recursos obtenidos por la explotación del carbón.

Dificultades enfrentadas

La reforma ha dejado ganadores y perdedores. Los perdedores son los departamentos y municipios productores que sufren de una reducción del flujo de regalías directas. Las regiones productoras quedan con el 10% de los recursos, cuando en el pasado llegaron a tener hasta 70%, lo que genera frustraciones.

Adicionalmente, como lo subrayamos, la reforma se basó en la hipótesis de que la bonanza petrolera iba a seguir al mismo ritmo. Sin embargo, el precio del petróleo cayó drásticamente. Amylkar Acosta subraya que se ha generado entonces un gran descontento e inconformidad en las zonas productoras, que se manifiesta de tres maneras: Protestas y bloqueos; Guerra jurídica (acciones de tutela, cumplimiento, demandas, consultas populares); y, la proliferación de proyectos en el Congreso proponiendo cargas adicionales a las empresas para compensar a las regiones productoras lo que perdieron.

Según Acosta, el gobierno, consciente de esa realidad, hizo un esfuerzo para que en la ley 1744 del presupuesto 2015-2016 se le concediera como compensación aproximadamente un billón de pesos a esas regiones afectadas.

Entre las dificultades que se han encontrado, la investigadora María Helena Botero destaca que los recursos están siendo usados para proyectos que complementan el Sistema General de Participaciones (proyectos de educación, salud y servicios sociales) y muchos entes territoriales no tienen capacidades en formulación de proyecto en el sector de la industria. Por otra parte, los recursos siguen concentrados en los departamentos que hacen parte central del país, donde el Estado está consolidado. Edgar González, experto en Administración y Función Pública, confirma esta afirmación, señalando que el desempeño del manejo de los recursos es satisfactorio y sobresaliente en el centro del país, especialmente en Cundinamarca, Santander, Boyacá y Eje Cafetero. Sin embargo, los municipios con desempeño crítico se encuentran concentrados en tres regiones: Vichada, Guainía y Guaviare. Por otro lado, el grueso de los municipios en el país se encuentra en situación crítica.

Adicionalmente, a pesar de que las bases del Sistema General de Regalías propenden por premiar la mejora de la capacidad administrativa, no es observable una relación directa entre las capacidades administrativas y el número de proyectos aprobados, en el periodo anterior y posterior de la Reforma.

Por otro lado, existen indicios de que la injerencia política electoral y la cooptación de las instituciones públicas municipales y departamentales que podrían explicar el destino de los recursos en proyectos que no resultan prioritarios en la atención a necesidades de la población. No es solamente un problema de corrupción de los funcionarios, sino también un problema de gestión territorial.

Finalmente, Amylkar Acosta señaló que la nueva arquitectura institucional para el funcionamiento del SGR que se centra en los OCAD, por su misma complejidad, ha tenido muchas dificultades para operar debido a la debilidad institucional en las regiones y a la baja capacidad para estructurar, contratar ejecutar e intervenir proyectos. Resalta que el recién aprobado Plan Nacional de Desarrollo estableciera que las regalías puedan financiar la estructuración de proyectos y así se dinamice más el sistema. Sin embargo, denunció que el gobierno central también pudiera presentar proyectos a los OCAD, por lo cual entrarían a competir por recursos locales y que en su concepto, es contrario al principio de la descentralización territorial. Asimismo, hizo alusión a la introducción del poder de veto del gobierno nacional en la aprobación de los proyectos, toda vez que la ley indica que se deben acordar con el gobierno central.

En cuanto a la ejecución de los proyectos como tal, Edgar González, experto en Administración y Función Pública, afirmó que en el país existe una importante falta de ejecución en relación a proyectos ya aprobados. Así, en el departamento de Casanare, son 300 mil millones de pesos que no han sido ejecutados. Asimismo, existen medidas tomadas de carácter administrativo que decretan la suspensión de giros, que obedecen a la no ejecución de proyectos en el plazo determinado por la ley. González señala dos explicaciones de la falta de capacidades de los entes territoriales: la multiplicidad de trámites y protocolos establecidos para el manejo de los recursos; y la carencia de la capacidad de gestión institucional (administrativa, tecnológica, etc.).

Otras explicaciones de este fenómeno puede ser la estructura del régimen político colombiano, la corporativización de las entidades territoriales y la ausencia de transparencia pública.

En los últimos años ha habido un esfuerzo por profesionalizar el servicio público. Sin embargo, es un modelo lento y centralizado. Y hay maneras en que las entidades territoriales encuentran para evadir la obligación de profesionalizar la función pública. Así mismo, el diseño del sistema del Servicio Civil en Colombia está maltrecho porque por un lado hay fuertes restricciones de gasto para poder contar con la cantidad de personal suficiente establecidas en normas nacionales; y por otro lado, existe la obligatoriedad para las entidades de que profesionalicen los sistemas de personal. El sistema tiene una enorme contradicción en Colombia donde hay dos ordenamientos jurídicos que chocan y desde la perspectiva institucionalista, hay grades pendientes que el Estado no ha resuelto.

Por su parte, el Director del Centro de Estudio Económicos Regionales (CEER) del Banco de la República, Jaime Bonet, expuso los resultados de su estudio sobre el desempeño fiscal de las Entidades Territoriales frente al Sistema General de Regalías. Estudió la relación entre los Recursos Naturales No Renovables (RNN) con la capacidad institucional, la gobernanza y el crecimiento económico. La conclusión del estudio es la siguiente: los municipios que reciben hasta 20% de regalías, presentan un deterioro fiscal. Mientras que, los municipios que tienen más del 20% de las regalías no muestran signos de deterioro fiscal. Lo anterior, según el experto, podría deberse a cierta experiencia adquirida de los productores tradicionales,  antiguos beneficiarios del sistema. Entonces, se concluyó que es posible que aquellos municipios que antes no recibían dineros de regalías y que luego de la reforma sí lo hacían podrían haber descuidado su desempeño fiscal, debido a los nuevos dineros que entran.

Recomendaciones al Sistema

1. Desarrollo regional – Uno de los principales retos que enfrenta el Sistema es lograr que los recursos por regalías se traduzcan en inversiones de mayor impacto  en el desarrollo socioeconómico regional. Por ello, es significativo orientar los recursos en retos concretos con la creación de líneas programáticas regionales que se enfoquen en el cierre de las brechas sociales. Los recursos derivados de la extracción del petróleo y demás recursos no renovables deben ser invertidos en la construcción  estructuras sostenibles que garanticen  la competitividad económica del país, de tal forma que se reduzca la dependencia a los ingresos por exportaciones de crudo.
2. Capacidad de los Entes Territoriales – Continuar el apoyo y acompañamiento a los Entes Territoriales en el fortalecimiento de su capacidad institucional en estructuración, ejecución y evaluación de proyectos presentados en el marco del Sistema General de Regalías. Asimismo, el establecimiento de criterios de desempeño es relevante para la asignación eficiente de los recursos para el fortalecimiento de los municipios y departamentos. Resalta la gestión del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación. Si bien en aras de la equidad se ha dado prioridad a las regiones menos desarrolladas  en la asignación de la mayor parte de los recursos de dicho fondo, la falta de tradición científica y tecnológica puede poner en riesgo la inversión eficiente de dichos recursos. Por ello, es importante que los entes cuenten con las capacidades necesarias para la toma de decisiones en este campo. 
3. Relación Gobierno Central y Entes Territoriales – El Gobierno Nacional y los representantes de las regiones deben desarrollar una relación armónica, en donde el acompañamiento del orden nacional derive en un empoderamiento de los entes territoriales. Los OCADs deben convertirse en instancias de participación y concertación sobre la inversión en el desarrollo socioeconómico de las regiones. Asimismo, es importante la creación  de un diálogo interinstitucional sobre los logros, dificultades y retos del Sistema General de Regalías.
4. Transparencia, monitoreo y participación ciudadana –La  implementación de una estrategia de incentivos para promover el uso eficiente de los recursos de regalías es deseable y permite un proceso de retroalimentación que enriquece el debate sobre la toma de decisiones. El fortalecimiento  del control social del Sistema es clave para garantizar que los recursos se estén invirtiendo adecuadamente, que los proyectos lleguen a feliz término y que el impacto en el territorio sea real. La promoción de herramientas clave en la transparencia del sistema, como el  Mapa Regalías, permite el monitoreo de las inversiones hechas con recursos de regalías  y empodera a la ciudadanía.

Jasmine Cozic