Por: Silvia Pabón
Introducción
La propuesta de eliminar los OCAD departamentales dentro de la reforma al Sistema General de Regalías (SGR) que se está llevando a cabo pone de relevancia las investigaciones enfocadas a determinar su gestión y pertinencia, puesto que un análisis de su funcionamiento podrá sentar las bases necesarias para evaluar si es conveniente seguir adelante con esta decisión o si, por el contrario, es necesaria solo una modificación y reestructuración que permita una asignación de recursos más eficiente.
Por esta razón, el presente documento pretende analizar e identificar elementos clave del manejo del OCAD Cesar relacionados con los recursos invertidos, los sectores con mayor participación, proyectos que a corte de 2019 se encuentran en estado crítico, alertas de corrupción y la participación de las comunidades y la academia en la aprobación de los mismos. Se toma como criterio seleccionador para el estudio de la región nororiente al departamento del Cesar por recibir una cantidad mayor de recursos en comparación con Santander y Norte de Santander.
Recursos, proyectos y sectores
El OCAD del departamento del Cesar presentó 232 proyectos durante el periodo 2012 2019 por la suma de $1.156.492.797.310 pesos. En el gráfico 1 se observa la distribución de los proyectos por sectores notando que los de transporte tienen la mayor participación con el el 20,3 % (47) enfocados especialmente en el mejoramiento, rehabilitación y construcción de la infraestructura vial del departamento.
Al respecto, en los Planes de Desarrollo del Cesar 2012-2015 y 2016-2019 se encontró que uno de los pilares que se consideró como fundamental para la productividad y la competitividad del departamento era el mejoramiento de la infraestructura vial; de hecho el segundo gobierno lo consideró como una apuesta importante. Lo anterior, puede explicar por qué la mayor parte de proyectos y recursos se enfocaron en este sector.
El 13,8 % (32) corresponde a educación y el 13,4 % a planeación (31); sin embargo, sectores que influyen sobre las necesidades más sentidas de la población como salud, vivienda e inclusión social [1] tienen una participación inferior al 5%. Se destaca el hecho de que sectores que pueden incentivar las tasas de empleo en el territorio como trabajo y comercio, industria y turismo cuentan con tan solo 1 o 2 proyectos.
Además, ningún proyecto del sector de Ciencia, Tecnología e Innovación tuvo participación dentro de las inversiones realizadas por el OCAD departamental; no obstante, el Órgano de Ciencia, Tecnología e Innovación, al ser el encargado de la aprobación de inversiones destinadas a este sector, aprobó ocho proyectos durante el periodo de análisis.
Gráfico 1. Participación de los proyectos por sectores
Analizando la asignación de los recursos se resalta que aunque los proyectos del sector Deporte y Recreación representan el 11.6 % del total (27) , este es el segundo con la mayor cantidad de dinero invertida ($154.913.804.543,2 pesos). De hecho, el proyecto que comprometió mayor inversión, durante el periodo analizado, pertenece a este sector y corresponde a la “Ampliación, adecuación y remodelación del estadio de fútbol Armando Maestre Pavajeau ubicado en el municipio de Valledupar, departamento del Cesar fase I” por valor de $60.692.048.678 pesos.
Esta inversión, establecida en el Plan de Desarrollo del Cesar, durante el periodo 2012-2015 en cabeza de Luis Alberto Monsalvo, como una meta para promover la actividad física y la recreación en la población, ha presentado varias irregularidades. En la auditoría realizada al proyecto en 2016 por la Contraloría General de la República (CGR) se encontró un detrimento patrimonial de más de cinco mil millones de pesos por deficiencias de la construcción y calidad de la obra. Además, en 2017 la Procuraduría Regional del Cesar formuló cargos contra el exsecretario de infraestructura de la gobernación, Omar Enrique Maestre Vélez, por el retraso injustificado que presentó la obra.
Pese a que esta obra fue inaugurada en 2015, aún sigue dando de qué hablar por ser un proyecto que implicó una inversión de recursos tan alta y sigue sin funcionar al 100%; de hecho, se encuentra en la lista de proyectos críticos que se detallará más adelante.
Por su parte, el gráfico 2 representa el estado general de los proyectos asignados en el periodo 2012- 2019 evidenciando que 144 ya están terminados, 58 están contratados y en ejecución, 17 desaprobados en los sectores de transporte, agricultura, planeación, minas y energía, ambiente y deporte. Los 9 que se encuentran sin contratar corresponden al 2019; sin embargo, se esperaría que en el 2020 ya pasen a la etapa de ejecución.
Gráfico 2. Estado general de los proyectos 2012-2019
Del gráfico 3 se desprende que el sector de planeación es el que mayor número de beneficiarios tiene con una participación del 20% (4.656.680 personas). Es importante mencionar que este sector está relacionado con el fortalecimiento de la planeación territorial, formulación de políticas, planes y programas, optimización de los recursos de inversión pública, control y vigilancia de la promoción eficiente de servicios públicos domiciliarios y acciones relacionadas con temas gerenciales y administrativos. Para el caso del Cesar, el OCAD aprobó proyectos de este sector que estaban relacionados con la construcción, remodelación y adecuación de parques, plazas, edificios de las sedes administrativas de la gobernación y dotación de mobiliario de oficina.
Después de planeación, se encuentra la agricultura y desarrollo rural con el 13% de beneficiarios (3.156.448 personas) y deporte y recreación con 11% (2.630.503 personas). No obstante, el transporte representa el 9 % del total y la educación tiene una participación únicamente del 5 % pese a que son sectores que resaltan por la cantidad de proyectos y recursos asignados. Estas cifras son un estimado que se hace teniendo en cuenta la finalidad del proyecto y las características demográficas de las comunidades a las que se desea favorecer con la inversión.
Teniendo en cuenta que los OCAD deben priorizar la conveniencia y la oportunidad de financiar proyectos, el hecho de que el número de beneficiarios sea bajo en aquellos que implican grandes cantidades de recursos, pone en duda la pertinencia de las inversiones, la efectividad de los proyectos y la coherencia del órgano de decisión del departamento para aprobar los que realmente tendrán impactos significativos en las comunidades.
Por eso, se hace indispensable primero, que la ciudadanía reciba capacitaciones para proponer ideas de acuerdo a la metodología requerida y que tengan participación efectiva en las sesiones adelantadas por los órganos de decisión. Las necesidades que se prioricen en ellos serán más cercanas a las realidades que viven en sus territorios si se tienen en cuenta sus opiniones; además, deben motivarse a ser veedores de las inversiones que se adelanten en sus regiones para hacer un seguimiento y control de las mismas.
Gráfico 3. Participación de los sectores según número de beneficiarios
Con respecto a las entidades ejecutoras, se observó que el 81 % de los proyectos (189) fueron ejecutados por el departamento de Cesar. El porcentaje restante se distribuyó entre el municipio de Valledupar con 10 (4%), la empresa Aguas del Cesar S.A E.S.P, encargada de ejecutar 4 proyectos (2%), el municipio de Pueblo Bello con 3 (1,3%) y los municipios de Pailitas, Pelaya y San Diego con 2 cada uno (1%). De igual manera, los municipios que ejecutaron un sólo proyecto fueron Astrea, Becerril, Bosconia, Chimichagua, Chiriguaná, Curumaní, El paso, Gamarra, González, La Jagua de Ibirico, La paz, Manaure, Río de Oro, San Alberto, Tamalameque y El Copey.
Respecto a La Jagua de Ibirico, que es un municipio con potencial carbonífero, se esperaría que los recursos que generan la actividad extractiva se vieran reflejados en proyectos que beneficien a su población; sin embargo, la realidad es desalentadora. Durante todo el periodo de análisis, el OCAD César sólo aprobó tres proyectos relacionados con la pavimentación de una vía, la remodelación de un parque del municipio y el fortalecimiento de una alianza productiva para el escalamiento regional de pequeños cacaotales.
Por otra parte, al analizar el enfoque de los proyectos se encontró que tan solo 2 estaban dirigidos a la población indígena y 1 a la población afrocolombiana. Los primeros corresponden a la conservación de áreas de interés ambiental de la Sierra Nevada en el municipio de Pueblo Bello y a la recuperación y conservación de áreas de interés ambiental del pueblo indígena kankuamo en Valledupar que en la actualidad se encuentran en ejecución y con los cuales se espera beneficiar a 2.530 personas. El segundo proyecto corresponde a la remodelación y adecuación del parque del corregimiento de Guacoche, mismo municipio, que se encuentra terminado y con beneficio a 3.500 personas.
Cabe señalar que el Cesar, de acuerdo con el Censo Nacional de Población y Vivienda del 2018, cuenta con 193.689 personas que hacen parte de la población étnica, donde predomina la población negra, mulata, afrodescendiente o afrocolombiana. Por eso, el hecho de que solo se hayan enfocado tres proyectos a este grupo poblacional, que tiene una significativa presencia en el departamento representada en el 18% de la población total, resulta cuestionable y alarmante en tanto que pone en duda la verdadera equidad con la que se aprueban los proyectos por parte de los órganos de decisión.
Corrupción y presuntas irregularidades
De acuerdo con la información de Gesproy (Sistema de gestión y monitoreo a la ejecución de Proyectos del Sistema General de Regalías), durante 2012 2019 se encontraron cuatro proyectos que presentaron características de irregularidad. En el cuadro 1 se evidencia que el proyecto construcción de placa huella de la vía que comunica a la La Guajira con Cesar, municipio de Manaure, es el más crítico en tanto que presentó abandono, suspensión y/o retrasos injustificados, insuficientes técnicas graves y falta de funcionalidad.
Pese a que la obra, de acuerdo con el Mapa de Regalías, aparece como finalizada en 2017, la visita de seguimiento realizada en 2018 por parte del Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación del SGR demostró que aún estaba en ejecución tal como lo evidencian las fotografías.
Fuente: Canal de Youtube del Sistema General de Regalías
Fuente: Canal de Youtube del Sistema General de Regalías
Se puede resaltar que al proyecto de mayores recursos invertidos en todo el periodo de análisis, que se describió anteriormente, le fueron encontradas insuficiencias técnicas graves y faltas de funcionalidad y operatividad. Como se encuentra en ejecución, es probable que pueda subsanar estas condiciones antes de que se dé por terminado, pues la fecha de finalización es del 2020 y de acuerdo con el mapa de regalías, presenta un avance del 96 % [3].
El proyecto que presentó solo insuficiencias técnicas graves corresponde al “Fortalecimiento de las condiciones de vida del adulto mayor en el departamento del Cesar”, pertenece al sector Inclusión social y Reconciliación, fue aprobado en 2016 y tuvo 10.000 beneficiarios.
De igual forma, el proyecto que presentó solo fallas en la funcionalidad y operatividad fue “Construcción de coliseo y obras complementarias en el corregimiento de san roque en el municipio de curumani departamento del Cesar” del sector Deporte y recreación, aprobado en 2013 y con 3.251 beneficiarios.
Cuadro 1. Proyectos con características críticas 2012-2019
| Nombre proyecto | Recursos SGR | Año momento crítico | Estado del proyecto | Abandonado, suspendido indefinidamente o de forma reiterada y/o con retrasos injustificados | Insuficiencias técnicas graves | Falta de sostenibilidad, funcionalidad y/o operatividad |
| Construcción de placa huella de la vía que comunica al departamento de La Guajira con el Departamento del Cesar, municipio de manaure, Cesar | $4.149.963.071 | 2018 | Terminado | X | X | X |
| Ampliación, adecuación y remodelación del estadio de fútbol Armando Maestre Pavajeau ubicado en el municipio de Valledupar, Departamento del Cesar fase I | $60.692.048.678 | 2016 | En ejecución | X | X | |
| Fortalecimiento de las condiciones de vida del adulto mayor en el Departamento del Cesar | $13.542.137.917 | 2017 | Terminado | X | ||
| Construcción de coliseo y obras complementarias en el corregimiento de San Roque en el municipio de Curumani Departamento del Cesar | $3.811.839.855 | 2017 | Terminado | X |
Fuente: Elaboración propia con datos de GESPROY-SGR.
Gracias a que el ente ejecutor es el encargado de reportar, ante el GESPROY, la información correspondiente a programación, contratación y ejecución de las actividades de los proyectos [4]; es posible realizar un seguimiento con respecto a fallas en el reporte de la información, inconsistencia e incompletitud de la misma.
En ese sentido, se encontró que 64 proyectos presentan alertas por información incompleta, 57 por inconsistencia y 15 no la han reportado. La mayoría ha recibido solo una alerta por estos tres conceptos; sin embargo, la construcción en pavimento rígido de la avenida Alberto Celis y la prolongación de la calle 23 hacia la salida vereda El Cobre en la cabecera municipal de San Martín, ha recibido cuatro anotaciones por no reportar información dando cuenta que ha hecho caso omiso a las sugerencias en repetidas ocasiones.
Adicionalmente, analizando los contratos para los diferentes proyectos aprobados por el OCAD César, se encontró que 13 de ellos fueron suspendidos para realizar labores de interadministrativos (5), interventoría (4), consultoría (1), obra pública (2), Sistema de Presupuesto y Giro de Regalías por definir (1) por un valor total de $530.556.332.737 pesos. Los 11 en los que se suspendieron estas actividades contractuales pertenecen a los sectores de Agua potable y saneamiento básico (7), Transporte (2), Minas y energía (1) y Salud y protección social (1) [5].
Con respecto a posibles casos de corrupción en los que se hayan involucrado los proyectos aprobados por este Órgano de decisión, se revisó el más reciente informe de la Contraloría, publicado en diciembre de 2019, en donde encontraron que el proyecto “Construcción de un acueducto regional para el abastecimiento de agua potable por gravedad para los corregimientos de Caracolí, El Perro, Los Venados y Guaymaral en Valledupar y el Vallito en el Paso – Cesar” por valor de $9.261.237.290 pesos, presentaba una diferencia de $1.036.476.651,08 pesos entre los valores de certificados de disponibilidad presupuestal (CDP) y los valores de los registros presupuestales (RP) (operación mediante la cual se perfecciona el compromiso, garantizando que los recursos comprometidos no sean desviados a ningún otro fin), lo cual se consolidó en una posible observación administrativa con incidencia disciplinaria [6].
No obstante, el departamento presentó razones y evidencias que justificaron esa diferencia desvirtuando lo observado por el ente de control. En los demás proyectos auditados por la CGR, que fueron aprobados por el OCAD Cesar, no se encontraron situaciones que generan algún tipo de observación [7].
Transparencia
Para verificar la participación de la ciudadanía y de las comunidades en las sesiones del OCAD Cesar se revisaron 61 actas realizadas durante el periodo analizado. En ellas se encontró que desde el 2012 al 2016, la Secretaría Técnica remitió los proyectos a discutir en las sesiones a la Comisión Regional de Competitividad del Cesar como miembro del Comité Consultivo para que dieran un concepto favorable o no favorable no vinculante. Este se encarga de analizar la conveniencia, oportunidad o solidez técnica, financiera y ambiental de los proyectos de inversión presentados a consideración de los OCAD [8].
Para el caso del Cesar, durante estos años, estuvo conformado por la Comisión Regional de Competitividad del Cesar (CRCC), universidades públicas y privadas del departamento (en las actas no se especifican cuáles), Instituto para el Desarrollo del Cesar, Camara de Comercio de Valledupar, Altos Consultivos Radicales, Palenqueros e indígenas, Consejo Territorial de Planeación, Sociedad de Arquitectos del Cesar, Sociedad de Ingenieros del Cesar y el Comité de Cafeteros Cesar-Guajira. No obstante, en 9 de las 12 sesiones en las que fue notificado el Comité Consultivo, se hizo con la CRCC dejando de lado la participación de los demás miembros [9].
Desde abril de 2016 hasta 2018 el Comité Consultivo estuvo conformado por la CRCC, la Cámara de Comercio, Sociedad Colombiana de Arquitectos, Consejo Departamento de Planeación, Universidades públicas y privadas y agremiaciones. Durante este periodo las actas revelan que en 10 de las ratificaciones realizadas por la Secretaría Técnica, el comité consultivo no se pronunció con su concepto respecto a los proyectos que estaban en consideración. Se resalta que en una de las sesiones realizadas en 2017, se contó con la participación como invitados a Zulma Correa (Gerente CRCC de ese año) y Jose Uron, Directos de la Cámara de Comercio de Valledupar de la época [10].
Finalmente, en enero de 2019 se determinó que el Comité Consultivo estuviera conformado por la CRCC, el Consejo Territorial de Planeación y la Cámara de Comercio de Valledupar. Cabe señalar que durante las sesiones a las que se notificó al comité, en ninguna de ellas hubo pronunciamiento alguno.
Por otra parte, el artículo 6 de la ley 1530 de 2012 establece que en cada órgano de administración y decisión habrá un representante para comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras, así como un representante de las comunidades indígenas, con voz y sin voto [11]. Sin embargo, en las actas analizadas se encontró que en ninguna sesión hubo participación de estas comunidades principalmente porque desde la secretaría Técnica del departamento había desconocimiento sobre quienes eran estos representantes para poder hacerles la invitación.
Conclusiones
Teniendo en cuenta que la función de los OCAD es evaluar, viabilizar, aprobar y priorizar los proyectos a ser financiados con recursos de regalías directas del departamento, se encontraron falencias que impiden dar cumplimiento a estos objetivos en el Cesar. Durante el periodo de análisis, la mayor parte de los recursos se concentraron en un solo sector, el del transporte con una participación del 47%, limitando la inversión enfocada en la salud, el trabajo y la inclusión social.
La información reveló que los proyectos enfocados a la población indígena y afrocolombiana quedan relegados a un segundo plano en tanto que de los 232 aprobados, solo tres fueron destinados a favorecer estos grupos poblacionales. Esto va relacionado con el hecho de que no se cuente con su participación en las sesiones realizadas justificando que no se tenía conocimiento de los respectivos representantes de estas comunidades.
De igual forma, en las actas revisadas se encontró que en ninguna sesión la entidad municipal ni gubernamental respectiva votaron en contra de la aprobación de algún proyecto y en muy pocas sesiones los miembros que representaban al gobierno nacional dieron voto negativo. Aunque en las actas no se especifican las discusiones en torno a las decisiones a tomar, se pone en duda el debate efectivo en las etapas de evaluación, viabilización y priorización, previas a la aprobación.
Por eso, la aprobación sin un análisis riguroso puede dar lugar a proyectos con características críticas que no cumplen con los objetivos planeados y terminan sin ningún beneficio a la comunidad. Para el caso del Cesar, se encontraron 4 dentro de los cuales está el de mayor inversión comprometida dentro de todo el periodo de análisis; además, otro presentó suspensión injustificada por errores en la formulación que no fueron resueltos para reiniciar con la ejecución de la obra.
Adicionalmente, otra alerta relevante que se encontró está relacionada con la publicación de información respecto a las actividades de programación, contratación y ejecución de los proyectos en el aplicativo Gesproy, pues la cifra para el departamento fue de 136 con información incompleta, inconsistente o incluso sin reporte alguno.
El funcionamiento y la gestión del OCAD Cesar para el periodo 2012 2019 fue débil en tanto que su objetivo no se cumplio en su totalidad. No se evidencia una priorización de proyectos que mitiguen las necesidades de las comunidades ni tampoco una participación de estas en las sesiones para que se tengan en cuenta al momento de evaluar su pertinencia y calidad. Además, no son visibles mecanismos de control social y participación ciudadana para que cuenten, al menos, con la voz de quienes finalmente serán beneficiados.
Así las cosas, la propuesta de eliminar los OCAD departamentales podría ser viable en tanto que desde su creación, han actuado de manera formal y por seguir un protocolo y no como una figura de descentralización de recursos que busca destinarlos de manera más óptima dependiendo de las necesidades prioritarias de cada territorio.
Bibliografía
[1] Contraloría General de la República. Resultados del SGR Informes departamentales: Cesar 2012-2017, 2018, [en línea] disponible en: https://www.contraloria.gov.co/documents/20181/1274989/informes_regalias_deptales_02_cesar_FINAL_WEB.pdf/1af61fe9-6979-4128-8268-fd8eb7d1cd38?version=1.0
[2] Departamento Nacional de Planeación. Lineamiento de captura y análisis de información del SGR, 2019, [en línea] disponible en:
[3] Mapa de regalías. Proyecto “Ampliación, adecuación y remodelación del estadio de fútbol Armando Maestre Pavajeau ubicado en el municipio de Valledupar, Cesar Fase I, [en línea] disponible en: http://maparegalias.sgr.gov.co/proyecto/perfilproyecto/4729
[4] Departamento Nacional de Planeación. Evaluación al Sistema de Información Gesproy-SGR, 2014, [en línea] disponible en:
https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/DNP/145703%20-%20INFORME%20DEFINITIVO%20GESPROY%20SGR.pdf
[5] Sistema General de Regalías. Monitoreo SGR-Relación de contratos, 2018, [en línea] disponible en:
https://www.sgr.gov.co/SMSCE/MonitoreoSGR/AvancesOCAD.aspx
[6] Contraloría General de la República. Informe actuación especial de fiscalización Departamento del Cesar municipios de Bosconia y Chiriguaná, 2019, [en línea] disponible en:
[7] ibid
[8] Procuraduría General de la Nación. Sistema General de Regalías y control social, 2012, [en línea] disponible en:
[9] Gobernación del Cesar. Actas y Acuerdos OCAD regional: Acta 01-032, 2012-2016,[en línea] disponible en:
http://cesar.gov.co/d/index.php/es/sistema-general-de-regalias/menvertsgractyacu
[10] Gobernación del Cesar. Actas y Acuerdos OCAD regional: Acta 034, 2017, [en línea] disponible en:
http://cesar.gov.co/d/index.php/es/sistema-general-de-regalias/menvertsgractyacu
[11] Congreso de la República. Ley 1530 de 2012. [en línea] disponible en:
http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_1530_2012.html
Sin comentarios aún