Investigación Octubre 2019

Introducción

Las regalías son una importante fuente de ingresos para el desarrollo de Colombia y sus diferentes municipios. Por su dimensión tienen el potencial de financiar diferentes proyectos que se encuentran en la capacidad de mejorar los niveles de vida de las personas que habitan el país, además de mejorar los niveles de producción en todas las regiones del país.

Los recursos naturales no renovables (RRNN) y el subsuelo pertenecen al Estado, y por tanto, las inversiones que se realizan con los ingresos generados por su explotación deberían beneficiar a toda la población. Es por esto por lo que, en 2011 se hizo una reforma constitucional para crear el Sistema General de Regalías (SGR) con el fin de promover una mayor equidad social y regional; y de esta manera combatir las debilidades del antiguo régimen.

Teniendo en cuenta el nuevo Sistema de asignación de regalías Crudo Transparente realiza esta investigación con el fin de evidenciar la distribución de los recursos desde el 2012; el nivel de ejecución del gasto de las entidades territoriales que reciben los recursos y la relación que se ha construido a lo largo de estos años entre las asignaciones y las variables socioeconómicas de Antioquia, Boyacá y Cundinamarca.

Acto Legislativo 05 de 2011

Mediante este acto legislativo la Constitución Política la Constitución Política creó el Sistema General de Regalías en donde se estableció que “los ingresos del Sistema General de Regalías se destinarán al financiamiento de proyectos para el desarrollo social, económico y ambiental de las entidades territoriales; al ahorro para su pasivo pensional; para inversiones básicas en educación, para inversiones en ciencia, tecnología e innovación; para la generación de ahorro público; para la fiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos y conocimiento y cartografía geológica del subsuelo; y para aumentar la competitividad general de la economía buscando mejorar las condiciones sociales de la población”. [1]

Es así cómo se tomó la decisión de que tanto departamentos como municipios en donde se realizarán actividades relacionadas con los recursos naturales no renovables, así como aquellos en donde se encuentren ubicados puertos marítimos y fluviales por donde se transportan estos recursos, tendrían derecho a Asignaciones Directas. Además, se crearon el Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación (FCTI), el Fondo de Desarrollo Regional (FDR), el Fondo de Compensación Regional (FCR) y el Fondo de Ahorro y Estabilización (FAE).

Igualmente, mediante este acto legislativo se estableció que los ingresos provenientes del SGR tendrían la siguiente distribución:

• 10% del total va para el FCTI
• 10% del total va para ahorro pensional y territorial
•  30% del total va para FAE

El porcentaje restante tiene la siguiente distribución:

• 20% para las Asignaciones Directas
•  80% para el FCR y el FDR.

Del total de los recursos destinados a esos Fondos el 60% se destinaría al FCR y un 40% al FDR. [2]

Con respecto a los fondos se instauró que:

La finalidad del FCTI y el FDR sería la financiación de los proyectos regionales que se acuerden entre las entidades territoriales y el Gobierno Nacional Central.

Por su parte, el Fondo de Compensación Regional, cuya duración se determinó fuera de 30 años, tendría como objeto la financiación de proyectos de impacto regional o local en las entidades territoriales más pobres del país, de acuerdo con criterios de NBI, población y desempleo, y con prioridad en las zonas costeras, fronterizas y de periferia. [3]

En lo referente al Fondo de Ahorro y Estabilización se determinó que estos recursos, así como sus rendimientos, serán administrados por el Banco de la República en los términos que establezca el Gobierno Nacional. La ejecución de los recursos correspondientes a las Asignaciones Directas, así como de los recursos del FCTI, del FDR y del FCR se hará en concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo y los planes de desarrollo de las entidades territoriales. Los proyectos que se financien con estos recursos serán definidos por Órganos Colegiados de Administración y Decisión (OCADs), de conformidad con lo establecido en la Ley. [4]

Caída del precio del petróleo:

En el siguiente cuadro se puede evidenciar que, desde la nueva normatividad que dio paso al SGR, los montos totales presupuestados y la distribución de las regalías asignadas para el 2012 y para los bienios 2013-2014 y 2015-2016, son significativamente menores al del año 2012, esto como consecuencia de la caída de precios del petróleo por diversos factores como el aumento de la oferta del hidrocarburo a nivel internacional; el cambio de los objetivos de la OPEP; el suministro intermitente del recurso por causas geopolíticas; y la apreciación del dólar estadounidense. [5]

Fueron muchas los resultados de esta caída de precios a nivel internacional, las principales para el Sistema General de Regalías fueron:

• El ahorro, que por norma general puede llegar hasta el 38% del total de los recursos, en 2012 y en el bienio 2013-2014 fue diez puntos porcentuales menos que ese máximo, y estuvo cerca de siete puntos porcentuales por debajo de ese límite en el bienio 2015-2016. [6]
• Los recursos destinados a la inversión, que por norma general pueden ser de sólo el 57% del total de los recursos, alcanzaron más del 67% tanto en el 2012 como en el bienio 2013-2014, y son de 63.6% en la programación inicial del bienio 2015-2016.

En el siguiente cuadro se hace una comparación entre el 2012, año en que entra en vigor el Sistema General de Regalías, y el 2014, período en el que los precios del barril se ven afectados. En este se puede evidenciar como los recursos asignados por el SGR se comportaron antes y después de este fenómeno internacional:

Distribución de las regalías a nivel departamental y municipal

A partir de la creación del Sistema General de Regalías se pudo ver un cambio significativo en la asignación de los recursos, teniendo en cuenta que el propósito principal de este era redistribuirlos de formas más equitativo entre las zonas productoras de recursos naturales no renovables y aquellos que no tenían estos en el subsuelo.

Comparando la asignación de recursos antes y después de la reforma se pudo concluir que:

Los departamentos en donde se extraen con mayor intensidad los recursos no renovables, que en el período 1994-2009 recibieron como conjunto el 87.2% del valor total de las regalías, solamente han llegado a recibir aproximadamente el 43.9% en los años siguientes a la creación del SGR. Esto quiere decir que su participación relativa se redujo al menos en la mitad.

Por su lado, aquellos territorios en donde la producción de recursos no renovables es baja, lograron multiplicar su participación, llegando a recibir incluso cuatro veces lo que recibían cuando existía el FNR. De tener un 12.8% han llegado a tener un 56.1% de los recursos totales.

Para el caso específico de los departamentos de Antioquia, Boyacá y Cundinamarca; estos han tenido una participación que ha ido aumentando de manera considerable a lo que antes tenían. Los ingresos para Antioquia han llegado a crecer en un 6,4%; Boyacá y Cundinamarca han llegado a recaudar un 3% más, teniendo en cuenta que el fuerte de la actividad económica de estos departamentos no son las actividades petroleras.

En el siguiente cuadro se podrán observar los porcentajes de asignación de recursos que se tenían con el FNR y los que se han logrado con el SGR. En este se resaltan aquellos departamentos que históricamente se han caracterizado por su actividad extractiva; en la categoría de resto se encuentran aquellos departamentos cuya explotación de recursos se hace con menor intensidad:

En lo referente a las asignaciones que se tienen al interior de cada departamento es necesario hacer ciertas aclaraciones. La primera de ellas es que los recursos son primero distribuidos a las gobernaciones y después a los municipios; de estos recursos, el 100% provienen del FDR, el FCTI y el FAE; el 60% de los correspondientes al FCR; y, la parte que a ellas se les asigna del FONPET y de las Asignaciones Directas. Así mismo, son recursos de los municipios el 40% del FCR y la parte que les corresponden del FONPET y de las Asignaciones Directas. [7]

Una de las cosas más importantes a destacar del cambio que se dio del FNR al SGR es que las gobernaciones pasaron a ser las principales beneficiarias de los recursos provenientes de las regalías. Diferentes estudios han demostrado que las gobernaciones se benefician de más del 70% del total de los recursos provenientes de la explotación de recursos no renovables.

Así mismo, es necesario resaltar que las gobernaciones han adquirido una mayor relevancia en la asignación de recursos presupuestales para la ejecución de proyectos, esto como consecuencia de la pérdida significativa de las asignaciones directas que favorecen en mayor medida a los municipios productores.

Por otro lado, y haciendo una mención especial a Cundinamarca y Antioquia, desde el 2012 estos departamentos han recibido más del 25% del total de los recursos, mientras que, a nivel nacional, solo departamentos como Bolívar, Nariño, Tolima, Santander, Sucre y Boyacá reciben apenas el 20% de los recursos.

Distribución de los recursos por sectores

Teniendo en cuenta la información dada por el Departamento Nacional de Planeación, se ha logrado evidenciar que los sectores más beneficiados por los recursos provenientes del SGR han sido: transporte; vivienda, ciudad y territorio; deporte y recreación; educación; y agricultura y desarrollo rural. Así se pueden ver en las siguientes gráficas que resaltan la cantidad de proyectos que se han ejecutado en cada sector desde el 2012 hasta la fecha en los departamentos de Antioquia, Boyacá y Cundinamarca:

Esto confirma que existe poca priorización a la hora de financiar los proyectos por parte del SGR. A pesar de esto, la asignación de recursos en muchos proyectos en un sector del gasto no puede juzgarse por sí misma como conveniente o inconveniente, en especial si se tiene en cuenta que la mayoría de los proyectos que son ejecutados en los municipios tienen con fin solucionar problemas locales, por tanto, su conveniencia se tendría que juzgar a la luz de esas necesidades específicas. Sin embargo, lo que sí es válido señalar es la falta de prioridades para la asignación de recursos.

Teniendo en cuenta que los grandes beneficiarios de la implementación del SGR han sido las gobernaciones, a continuación, se podrá evidenciar el papel que han cumplido los recursos provenientes de las regalías como fuente de ingreso para las diferentes gobernaciones, haciendo una comparación entre los porcentajes de ingresos fiscales durante el FNR y con la reforma que dio paso al SGR:

Para 2012 la significación promedio de las regalías se elevó al 25% y, desde luego, la distribución fue mucho más homogénea, y más significativa en los departamentos de menor desarrollo económico relativo. Así mismo, para el 2013 la importancia de las regalías en los ingresos totales departamentales descendió a 20.4%, como resultado de la menor asignación anual de regalías en el bienio 2013-2014, de la que se habló anteriormente. Sin embargo, igualmente se observa una distribución más uniforme respecto de la que prevalecía en el antiguo régimen. [8]

Conclusiones

No es un secreto que la reforma al Sistema General de Regalías cumplió con su objetivo de redistribuir de manera más equitativa los recursos de las regalías tanto en aquellos lugares donde se producen los recursos naturales no renovables, como en aquellos que no lo son.

Sin embargo, no se tiene una certeza de que las inversiones que se han hecho a lo largo del territorio nacional ayuden a generar más equidad dentro del país dado que los proyectos ejecutados no han estado guiados hacia los sectores más vulnerables de cada municipio y/o departamento. Por tanto, hasta el momento el SGR no ha cumplido su rol de reducción de brechas.

Este sistema tampoco tiene en cuenta las necesidades básicas de cada población al momento de realizar la asignación de gasto. Como se pudo evidenciar a lo largo de la investigación, son 5 los sectores que se encuentran beneficiados, dejando de lado algunos de gran importancia para diferentes el desarrollo de capacidades y el bienestar de diferentes comunidades como lo son la inclusión social y la reconciliación, o ambiente y desarrollo sostenible.

Si bien es cierto que las gobernaciones son uno de los actores más beneficiados por el SGR, también es cierto que los riesgos de corrupción en algunos proyectos aumentan. Estos asociados principalmente a las obras de mala calidad, fallas en los procesos de planeación y control y vigilancia.

Recomendaciones

Es importante analizar las necesidades que tiene cada comunidad, y con base en eso priorizar los sectores a los cuales se le vas a probar presupuesto. Esto, teniendo en cuenta que uno de los objetivos del SGR es disminuir las brechas de desigualdad en el país, y que en todas las regiones del país no se tienen las mismas necesidades.

El Gobierno Nacional Central tiene la tarea de apoyar la construcción de diferentes comisiones que tengan la capacidad de estructurar proyectos especializados, y así los OCAD puedan evaluar proyectos debidamente formulados y que contribuyan de manera positiva al desarrollo de las comunidades.

Así mismo, es importante brindar diferentes herramientas a las comunidades para que estas estén en la capacidad de reconocer sus necesidades y de formular propuestas de proyectos que les ayuden a superarlas.

Bibliografía

1.    Constitución Política de Colombia, 1991.

2.    Congreso de la República. (2012). Por la cual se regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías. [Ley 1530 de 2012]. Recuperado de: http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_1530_2012.html

3.    Sistema General de Regalías. (s,f). Mapa de Regalías. Recuperado de: http://maparegalias.sgr.gov.co/#/proyectos/?zoom=7&center=7.134177285552312,-76.31810000000002&topLeft=11.436005324062876,-79.

4.    Sistema General de Regalías. (s,f). Mapa de Regalías. Recuperado de: http://maparegalias.sgr.gov.co/#/proyectos/?zoom=7&center=7.134177285552312,-76.31810000000002&topLeft=11.436005324062876,-79.

5.    Marzo, M. (2015). El Desplome 2014-105 de los precios del crudo: Causas y previsiones a corto plazo. Recuperado de: http://www.funseam.com/phocadownload/Informes/Informe_Funseam_Febrero2015-Desplome_2014-2015_de_los_precios_del_crudo.pdf

6.    Hernández. A. Evaluación del Sistema General de Regalías, 2015, [en línea] disponible en: https://www.undp.org/content/dam/colombia/docs/MedioAmbiente/undp-co-evaluacionSGR-2016.pdf

7.    Hernández. A. Evaluación del Sistema General de Regalías, 2015, [en línea] disponible en: https://www.undp.org/content/dam/colombia/docs/MedioAmbiente/undp-co-evaluacionSGR-2016.pdf

8.  Hernández. A. Evaluación del Sistema General de Regalías, 2015, [en línea] disponible en: https://www.undp.org/content/dam/colombia/docs/MedioAmbiente/undp-co-evaluacionSGR-2016.pdf

9. Contraloría General de la República. (2017). Los OCAD y la gestión por proyectos. Recuperado de: https://www.uexternado.edu.co/wp-content/uploads/2018/04/ocad.pdf

10. Departamento Nacional de Planeación, Operaciones efectivas de Caja,[en línea] disponible en: https://www.dnp.gov.co/programas/desarrollo-territorial/Estudios-Territoriales/Informacion-Presupuestal/Ejecuciones-Presupuestales/Paginas/Operaciones%20Efectivas%20de%20Caja.aspx