Por: Marcela Vega de la Asociación de Becarios de Casanare ABC
Introducción
Con la puesta en marcha del Sistema General de Regalías el 1 de enero de 2012, el Gobierno nacional se propuso incrementar el alcance de la inversión de estos recursos a todas las regiones de Colombia, no solo a los municipios o departamentos vinculados a la explotación de recursos naturales no renovables [1]. Como lo especifica la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH), con esta apuesta se buscó flexibilizar el uso de los recursos de las regalías para dar mayor autonomía a las entidades territoriales y favorecer el aprovechamiento de economías a escala en las regiones por medio de la libre integración y formulación de proyectos de inversión en estas.
En Casanare, como se cita en el documento de la Contraloría General de la Nación CGR: Informe del SGR, “Hoy en día, operan cerca de 14 compañías petroleras, entre ellas Ecopetrol. De acuerdo con el mapa del Sistema General de Regalías (SGR), hay producción petrolera en 13 de los 19 municipios del departamento: Aguazul, Hato Corozal, Maní, Monterrey, Nunchía, Orocué, Paz de Ariporo, Pore, San Luis de Palenque, Tauramena, Trinidad, Villanueva y Yopal (Mapa de Regalías, 2016)” [2].
En contraste, según el Índice de Pobreza Multidimensional – IPM, el departamento de Casanare cuenta con una población en condición de pobreza cercana al 56 %; no obstante, es el cuarto mayor receptor de recursos de regalías, gracias a que ha sido uno de los mayores productores de hidrocarburos del país. Sin embargo, el manejo de estos recursos ha estado marcado por dificultades, reflejadas en el uso indebido y la orientación de inversiones hacia sectores no priorizados en un contexto caracterizado por una débil capacidad institucional de las entidades territoriales [3].
Ahora bien, Casanare ha tenido la posibilidad de mejorar su infraestructura de vías y servicios públicos, ha primado la tendencia por parte de los gobiernos locales a realizar de manera errática grandes inversiones en infraestructura, sin hacer estudios previos y proyecciones a largo plazo [3].
Teniendo en cuenta lo anterior, el objetivo de este documento consiste en analizar la dinámica del OCAD Departamental de Casanare, los recursos asignados, los sectores de inversión priorizados, los proyectos aprobados y su estado, la transparencia, y hallazgos de irregularidades.
Recursos, proyectos y sectores
Casanare ha tenido una asignación significativa de recursos del Sistema General de Regalías (SGR). De acuerdo a la información registrada en Gesproy, en Casanare durante la vigencia 2012-2019 se aprobaron 710 proyectos por los OCAD municipales con 340, seguido por el OCAD departamental con 325, el OCAD regional, OCAD paz y Ciencia Tecnología e Innovación con 27, 14 y 4 proyectos aprobados respectivamente [5].
Los proyectos aprobados por el OCAD Casanare (325) por un valor de $1.700.093.542.794 pesos de los recursos del Sistema General de Regalías. Los sectores priorizados fueron Transporte, minas y energía, y agua potable y saneamiento básico [6].
El OCAD Casanare mostró una dinámica variada respecto a la aprobación de proyectos. Se destaca el año 2013 con aprobación de 84 proyectos, mientras que en el 2016 se observa una drástica disminución con tan solo 10 proyectos aprobados. Un aspecto relevante que pudo incidir en la diferencia de número de proyectos aprobados es el factor político, ya que en el periodo 2012 -2015 hubo cuatro cambios de gobernador. En el 2013 fue elegido Marco Tulio Ruíz y llama particular atención que en el primer semestre de su mandato se aprobaron 62 de los 84 proyectos de ese año. En el año 2016 hubo un nuevo cambio de gobernador, este año fue el que menos proyectos se aprobaron. Lo anterior podría sugerir que los intereses políticos y las competencias para la gestión de las entidades territoriales son determinantes para la formulación, presentación y ejecución de proyectos del OCAD departamental.
Otro aspecto a tener en cuenta es la viabilización de proyectos por el OCAD Casanare, etapa que se compone de formulación o estructuración de los proyectos, presentación ante los respectivos OCAD; verificación de requisitos y concepto de los Comités Consultivos [7]. Como es sabido, este órgano tiene la participación de dos ministros o delegados, el (la) gobernador(a), el 10% de los alcaldes del departamento y el secretario (a) de Planeación departamental. En ese sentido, durante la evaluación se presentan retrasos por parte de los representantes de los ministerios, lo que puede hacer que se dilate la aprobación. Así mismo, cuando se realizan los llamados OCADTONES, si bien agiliza las aprobaciones, puede incurrir en aprobaciones de proyectos que posiblemente estén débilmente sustentados [8].
Actualmente el SGR permite la inversión de recursos en 25 sectores. El OCAD Casanare ha aprobado recursos para 14 sectores y como se mencionó anteriormente, los sectores económicos priorizados fueron Transporte, minas y energía y agua potable y saneamiento básico con 90, 65 y 35 proyectos aprobados respectivamente [9]. Como se evidencia en el gráfico 3, las diferencias contrastan, ya que los sectores de Agricultura, Salud y Protección Social, y Comercio son los que menos proyectos aprobados. Con relación al enfoque diferencial, tan solo siete proyectos fueron aprobados por un valor de $18.965.613.503. Esto puede sugerir por un lado, debilidades en el departamento en la formulación de proyectos y por otro lado, falta de interés político para fortalecer estos sectores.
Cuadro 1. Cantidad de proyectos aprobados con enfoque diferencial
| Enfoque diferencial | Proyectos | Recursos SGR |
| Población indígena | 6 | $ 17.818.959.312 |
| Población afrocolombiana | 1 | $ 1.146.654.191 |
| TOTAL | 7 | $ 18.965.613.503 |
Fuente. Elaboración propia con datos DNP – Gesproy
Los sectores en los que no ha habido inversión son Empleo público, Fiscalía, Hacienda, Organismos de control y Presidencia de la República, esto evidencia que hubo pocos esfuerzos de las entidades territoriales para el fortalecimiento institucional en el departamento. Cabe resaltar que aunque uno de los conflictos más marcados en Casanare, especialmente luego de la caída del precio del barril de petróleo en el año 2015, es la dependencia de la economía local hacia la industria de hidrocarburos, se mantuvo como prioridad invertir en infraestructura vial más que en el sector de Trabajo que tuvo inversión en apenas un proyecto
En cuanto a los subsectores económicos, el OCAD Casanare aprobó del sector de Transporte 43 proyectos para las redes urbanas, seguidos por 36 proyectos de la red vial terciaria. En el sector de Minas y Energía se priorizaron proyectos orientados a la Energía eléctrica, especialmente para la generación en zonas no interconectadas. Respecto al sector de agua potable y saneamiento básico predominó la aprobación de proyectos para la generación o fortalecimiento de acueductos, alcantarillados y plantas de tratamiento.
Como se mencionó anteriormente, según la base de datos Gesproy el OCAD Casanare aprobó un total de 325 proyectos, de los cuales el 66 % registran estado terminado, 24 % en ejecución, 5 % se encuentran sin contratar y el 6 % fueron desaprobados.
En Colombia el porcentaje de proyectos aprobados con recursos del SGR que se encuentran en estado terminado es de 67 %, lo que muestra que Casanare se encuentra en la línea del promedio nacional.
Con relación al comportamiento del OCAD departamental, se registra un total de 213 proyectos terminados, lo que equivale al 70 % de los proyectos aprobados. En ese sentido, el OCAD que se destaca en la ejecución de proyectos asociados a los sectores que tienen mayor cantidad de aprobaciones: Transporte, minas y energía, y agua potable han tenido un porcentaje de terminación de proyectos de 66 %, 80 %, y 54 % respectivamente, esto evidencia que la cantidad de proyectos sin concluir para la vigencia es significativa. Llama la atención que por ejemplo, tres proyectos aprobados en el 2012, del sector de agua potable y saneamiento básico aún se encuentran en estado de ejecución, siendo este un tema fundamental para las comunidades.
Los 19 proyectos desaprobados también son un punto particular de análisis. Según lo identificado en la base Gesproy, diez de esos proyectos fueron aprobados en el 2013 y hacen parte de los 62 proyectos que se aprobaron en el primer semestre del mandato del gobernador Marco Tulio Ruíz, lo que puede sugerir que por el “afán” de aprobar proyectos, se omitieron aspectos relevantes en la evaluación, generando sobreesfuerzos operativos.
Entidades ejecutoras: de los 325 proyectos aprobados por el OCAD Casanare, se generaron 1170 contratos, siendo la Gobernación el principal ejecutor con 479 contratos, seguido por el Instituto de Deportes y Recreación de Casanare INDERCAS, con 313 contratos.
Respecto a la modalidad de contratación, principalmente se registra contratación directa con 506 contratos celebrados, seguido por alianzas público privadas con 218 contratos y concurso de mérito con 205. Un dato relevante es que en el tipo de contrato el más utilizado es el de interventoría con 476 contratos, en los cuales se evidencia que ha predominado la modalidad de contratación directa en 109 de ellos. Esto sugiere una especial atención ya que es un indicador que debe cuestionar por qué no se están abriendo los procesos para que exista pluralidad de oferentes.
Cuadro 3. Distribución de contratos por modalidad de contratación
| Modalidad de contratación | N° de contratos | Valor SGR | % |
| Concurso de méritos | 205 | $ 63.351.294.205 | 4% |
| Concurso con entidades sin ánimo de lucro | 6 | $ 10.083.313.752 | 1% |
| Contratación directa (Ley 1150 de 2007) | 506 | $ 129.625.530.257 | 9% |
| Entidad pública Régimen privado | 218 | $ 366.824.806.797 | 25% |
| Licitación pública | 170 | $ 853.320.290.480 | 59% |
| Mínima cuantía | 43 | $ 1.000.403.389 | 0% |
| Selección abreviada | 31 | $ 28.950.043.517 | 2% |
| TOTAL | 1179 | $ 1.453.155.682.397 | 100% |
Fuente: elaboración propia con datos base DNP – Gesproy
Por otro lado, 18 de los proyectos aprobados por el OCAD Casanare registran 32 contratos que se encuentran suspendidos por un valor de $56.797.908.294 que corresponde por mencionar las tres entidades ejecutoras con más casos: municipio de Orocué (7), Instituto de Deportes y Recreación de Casanare (7) y el departamento de Casanare (5). Así mismo, los contratos suspendidos están asociados principalmente a cinco (5) proyectos del sector de Deporte y Recreación, a dos (2) de Transporte, Minas y Energía, Inclusión Social, Educación, Ambiente y Agua potable y finalmente el sector de vivienda presenta un proyecto suspendido.
Cuadro 4. Relación de proyectos suspendidos
| ENTIDAD EJECUTORA | CONTRATOS SUSPENDIDOS | RECURSOS SGR |
| MUNICIPIO DE TRINIDAD | 4 | $ 976.747.184 |
| EMPRESA DE ENERGIA DE CASANARE S.A. E.S.P. | 3 | $10.824.621.088 |
| DEPARTAMENTO DEL CASANARE | 5 | $ 2.394.521.117 |
| MUNICIPIO DE SABANALARGA | 1 | $ 2.301.134.087 |
| MUNICIPIO DE OROCUÉ | 7 | $ 36.666.878.779 |
| MUNICIPIO DE TÁMARA | 3 | $ 312.194.195 |
| EMPRESA DEPARTAMENTAL DE SERVICIOS PÚBLICOS DE CASANARE ACUATODOS S.A.E.S.P. |
2 |
$ 431.421.231 |
| INSTITUTO DE DEPORTES Y RECREACIÓN DE CASANARE INDERCAS |
7 |
$ 2.890.390.613 |
| TOTAL | 32 | $ 56.797.908.294 |
Fuente: elaboración propia con datos base DNP – Gesproy
Transparencia
La Ley 1712 de 2014 o de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional es la herramienta normativa que regula el ejercicio del derecho fundamental de acceso a la información pública en Colombia [10]. En ese sentido, se evidencia que la información publicada en la página web de la Gobernación de Casanare, se encuentran las actas de 2015 a 2019 [11], lo que sugiere un faltante respecto a los años anteriores frente a este mecanismo de transparencia.
Por otro lado, la participación ciudadana se ha visto muy limitada, ya que tan solo doce proyectos de los 325 aprobados por el OCAD Casanare, registran auditorías visibles, herramienta promovida por el DNP para el control social de los proyectos del Sistema General de Regalías [12]. Con respecto a las herramientas de Gesproy y Mapa Regalías, si bien se encuentra información valiosa, hay detalles que no son de fácil acceso para la ciudadanía en general y hace falta una mayor divulgación. Como lo manifiesta Alejandro Santos, líder comunitario del municipio de Maní, estas herramientas requieren más capacitación para las comunidades porque las gráficas no se entienden fácilmente y hay una brecha digital que dificulta el acceso a estos medios para poder realizar control social a los proyectos del SGR.
Faltan canales de comunicación sistemáticos y transparentes desde las alcaldías y gobernaciones hacia la ciudadanía, y el desconocimiento sobre la utilización de los recursos profundiza la falta de confianza sobre las administraciones locales. Para la Contraloría General de la República, estos problemas del SGR deben ser enmendados mediante una reforma, a partir de un debate sincero, que establezca correctivos de fondo en la dirección de definir una orientación estratégica de los recursos de regalías [13].
Corrupción y presuntas irregularidades
En el reporte de información del Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación SMSCE, con corte al 18 de diciembre de 2019, se registraron alertas en 59 proyectos, 238 eventos en total de los cuales 69 al corte se encuentran sin subsanar. Los tipos de alertas de los 69 eventos sin subsanar son 37 por información insuficiente, 29 por información incompleta y 3 por no reporte de información [14]
Por otro lado, de los proyectos aprobados por el OCAD Casanare, 8 fueron registrados como proyectos críticos por un valor de $ 47.829.812.986, tres de los cuales son del sector de transporte, tres del sector de agua potable y saneamiento básico, uno de minas y energía, y uno de ambiente y desarrollo sostenible.
Cuadro 5. Entidades y sectores de los proyectos críticos de OCAD Casanare
| ENTIDAD EJECUTORA | SECTOR | RECURSOS SGR |
| EMPRESA DE ENERGIA DE CASANARE S.A. E.S.P. | MINAS Y ENERGÍA | $ 11.047.819.476 |
| EMPRESA DE ACUEDUCTO ALCANTARILLADO Y ASEO DE YOPAL | AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BASICO | $ 10.939.158.739 |
| DEPARTAMENTO DEL CASANARE | TRANSPORTE | $ 13.923.252.006 |
| DEPARTAMENTO DEL CASANARE | AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE | $ 1.895.662.401 |
| DEPARTAMENTO DEL CASANARE | TRANSPORTE | $ 4.240.127.219 |
| MUNICIPIO DE RECETOR | TRANSPORTE | $ 1.154.828.060 |
| MUNICIPIO DE TRINIDAD | AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BASICO | $ 2.388.681.299 |
| MUNICIPIO DE TRINIDAD | AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BASICO | $ 2.240.283.786 |
| TOTAL | $ 47.829.812.986 | |
Fuente: elaboración propia con datos del SMSCE
Otros hallazgos de irregularidades identificados son:
- En el 2016, el contralor general de la nación, Edgardo Maya, puso en conocimiento hallazgos de irregularidades en Casanare por un valor aproximado de $40.000 millones de pesos, particularmente manifestando preocupación por los proyectos. En el municipio de Tauramena, Casanare, el acueducto río Caja está inactivo y deteriorado. Lo mismo sucede con el sistema de tratamiento de aguas residuales en el municipio de Aguazul. En Paz de Ariporo se invirtieron 6.660 millones de pesos en un megacolegio que quedó abandonado desde 2013 [15].
- Según el informe de la Auditoría Financiera A.T N° 14 de 2018, de la Contraloría General de la Nación, se evidenciaron cuatro hallazgos, dos de los cuales asociados a reintegro de recursos por un valor superior a $7.000 millones a las cuentas bancarias de Asignaciones directas del SGR por pagos por conceptos que no eran procedentes. Aspecto que según el informe es a causa de debilidades de control interno y desconocimiento de la normatividad del SGR. Esto fue hecho a partir de un análisis de libros de los años 2012 a 2016 y el hallazgo se configura como una observación administrativa con presunto alcance disciplinario [16]
- En Tauramena, otro proyecto que según la CGR presenta inconsistencias es “Construcción etapa 3 de la doble calzada Tauramena – Paso Cusiana, tramo K2+460 al K3+450, Departamento de Casanare”, cuyo valor del proyecto asciende a $13.265.980.322,82: el hallazgo reportado fue “omisión en el principio de planeación y obra ejecutada con fallas constructivas [17].
Conclusiones
Las funciones de los OCAD abarcan hasta la aprobación de los proyectos, ya que la responsabilidad de lo que pase durante la ejecución de cada uno de ellos es responsabilidad de las entidades territoriales y el seguimiento y monitoreo debe ser coordinado por el DNP [18]. En ese sentido, una de las conclusiones respecto a los OCAD departamentales es que podrían ser sustituidos por las entidades territoriales en la medida que se garantice experticia para el análisis y evaluación de los proyectos que se postulen.
Igualmente, el interés político es un ítem que influye significativamente en los OCAD, por esta razón la naturaleza de estos órganos puede estar sesgada hacia determinados sectores y proyectos.
El OCAD Casanare aprobó en su mayoría proyectos de los sectores de transporte, vivienda, educación, minas y energía, entre otros, buscando la satisfacción de necesidades básicas en el territorio. Sin embargo, posiblemente debido a debilidades de instituciones y entes territoriales en la formulación de proyectos no se optimizó el manejo de los recursos asignados por el SGR para el departamento, de manera que garantizara fortalecimiento de otros sectores.
Respecto a la transparencia y participación ciudadana, el proceso de aprobación de proyectos durante las sesiones de OCAD no da lugar a una participación ciudadana que pueda incidir en la toma de decisiones. Sin embargo, durante el proceso de adjudicación de contratos, y seguimiento a cada uno de los proyectos es posible y es lo ideal, que haya participación de la ciudadanía en el control a su ejecución a través de los mecanismos que sugiere la Constitución Política de Colombia (Derechos de petición, veedurías ciudadanas, auditorías visibles, etc). Igualmente, las entidades territoriales están obligadas a desarrollar acciones que faciliten el acceso a la información, como lo son las rendiciones de cuentas y la publicación de toda la información concerniente a cada uno de los proyectos aprobados por el OCAD departamental.
Bibliografía
[1] Agencia Nacional de Hidrocarburos ANH (Tomado de URL: https://www.anh.gov.co/portalregionalizacion/Paginas/Las-regalias.aspx)
[2] Contraloría General de la República (CGR). (2018b). Resultados del SGR. Informes Departamentales. 6. Casanare 2012-2017. CGR: Bogotá. (Tomado de URL: https://www.contraloria.gov.co/resultados/publicaciones/publicaciones-regalias)
[3] Contraloría General de la Nación
[4] Petróleo en el Casanare, Programa Agronegocios e Industria de Alimentos, Universidad de los Andes, 2015. (Tomado de URL: https://agronegocios.uniandes.edu.co/2015/02/25/petroleo-en-el-casanare/)
[5] Base datos DNP – Gesproy. https://www.sgr.gov.co/SMSCE/SeguimientoSGR.aspx
[6] Base DNP – Gesproy https://www.sgr.gov.co/SMSCE/SeguimientoSGR.aspx
[7] Contraloría General de la Nación, Informe Los OCAD y la Gestión de proyectos, 2017.
[8] Ídem
[9] Base datos plataforma Mapa Regalías, 2020. http://maparegalias.sgr.gov.co
[10] Ley de Transparencia y acceso a la información (Tomando de URL: https://www.ramajudicial.gov.co/documents/5067224/14535305/ABC+LEY+DE+TRANSPARENCIA.pdf/68516da7-3ea2-4d64-9ca6-32bfb3737190)
[11] OCAD Casanare, Rendición de cuentas, 2012-2019 (Tomado de URL: https://www.casanare.gov.co/?idcategoria=42112)
[12] Departamento Nacional de Planeación DNP, SGR, Auditorías visibles, 2018 (Tomado de la URL: https://www.sgr.gov.co/SMSCE/ControlSocial/AuditoriaVisible.aspx)
[13] Contraloría General de la Nación, Observatorio SGR (Tomado de la URL: https://observatoriofiscal.contraloria.gov.co/Publicaciones/Los%20OCAD%20y%20la%20gest%C3%B3n%20por%20proyectos.pdf)
[14] Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación SMSCE. Herramienta de alertas reporte, 2019. (Tomado de la URL: https://www.sgr.gov.co/SMSCE/MonitoreoSGR.aspx)
[15] Prensa Libre Casanare, $83.307 millones para 12 proyectos aprobados para Casanare en Ocadton Nacional, 2018 (Tomado de URL: https://prensalibrecasanare.com/casanare/31104-83307-millones-para-12-proyectos-aprobados-para-casanare-en-ocadton-nacional.html)
[16] Informe De Auditoría Financiera – At. Nº 14 De 2018, Contraloría General de la Nación
[17] Informe Actuación Especial De Fiscalización At No. 01 De 2019, CGR. Recursos Del Sistema General De Regalías Departamento De Casanare Y Los Municipios De Aguazul, San Luis De Palenque, Orocué, Tauramena, Y Yopal, La Empresa De Energía De Casanare S.A. E.S.P., Y La Empresa Municipal De Servicios Públicos De Orocué S.A. E.S.P. Vigencias: Sistema Anterior (2011) Y Vigencias 2013 – 2017
[18] Contraloría General de la Nación, Los OCAD y la gestión por proyectos, Evaluación del Sistema General de Regalías, 2017.
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