Investigación octubre 2019
Por: Silvia Pabón Gamboa
Introducción
Por medio del Acto Legislativo 05 de 2011, se aprobó la modificación al régimen de regalías en el país con el fin de corregir problemas que, en años anteriores, habían dificultado el manejo óptimo de los recursos como su uso indebido y la orientación del gasto hacia sectores no prioritarios de las entidades territoriales. No obstante, el análisis que se aborda en la presente investigación permite dar cuenta de que la mayor parte de los recursos asignados por el Sistema General de Regalías al departamento del Cesar son invertidos al sector de transporte ,dejando de lado sectores que incentivan el desarrollo de las comunidades como cultura, educación y ciencia, tecnología e innovación.
Pese a que con la reforma, los ingresos del Cesar salieron beneficiados porque recibieron una mayor proporción por concepto de regalías, la Contraloría General de la República, mediante informes de análisis y auditoría del manejo de estos recursos, encontró que existen riesgos de corrupción debido a hechos como la falta de pluralidad de oferentes para la ejecución de los contratos, la mala calidad de obras y fallas en los procesos de planeación, ejecución y seguimiento de las mismas.
Presupuesto asignado por el SGR para el bienio 2017-2018 en Cesar
El cuadro relaciona el presupuesto de recursos del Sistema General de Regalías asignado por el Congreso de Colombia al departamento del Cesar para el bienio 2017-2018. Allí se tienen en cuenta las destinaciones a asignaciones directas y a los fondos y beneficiarios (Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, Fondo de Desarrollo Regional, Fondo de Compensación Regional, Fondo de Ahorro y Estabilización y el Ahorro pensional territorial).
Contribución de las regalías al desarrollo del departamento
Al realizar un análisis de los proyectos financiados con recursos de regalías en Cesar, como un indicador de desarrollo en el departamento, se encuentra principalmente que el sector transporte es el de mayor participación; representando el 40%. Estos proyectos están enfocados específicamente al mejoramiento, mantenimiento y pavimentación de vías urbanas y a la construcción de puentes. Las cifras indican que en el departamento los sectores con menor participación son ciencia, tecnología e innovación, salud y protección social, comercio, industria y turismo [1].
Es importante recordar que los recursos de regalías deben ser destinados para impulsar otras economías diferentes a las extractivas; no obstante, al analizar los proyectos del Cesar se encuentra que hay mayor participación de las minas y energía que del comercio, industria y turismo, la cultura y la ciencia, tecnología e innovación.
Concretamente se encontró que para el bienio 2017-2018, se aprobaron 205 proyectos para ser ejecutados con ayuda de los recursos de regalías. El sector transporte se lleva el protagonismo, pues cuenta con una participación del 40%, equivalente a 82 proyectos; seguido por el sector deporte y recreación, con el 17,6% (36 proyectos); y el sector de vivienda, ciudad y territorio, con 15,1% (31 proyectos). Los proyectos provenientes de sectores como agricultura, ambiente, cultura, educación, inclusión social, minas y energía, salud y ciencia, tecnología e innovación representan menos del 10% a nivel departamental [2].
% Proyectos aprobados por el SGR para Cesar por sectores
Y aunque el sector de vivienda, ciudad y territorio no fue el protagonista, se encuentra que el mayor proyecto financiado con recursos de regalías pertenece a este y consiste en la construcción de vivienda de interés prioritario en los municipios de: Aguachica, Agustín Codazzi, Astrea, Chiriguaná, El Copey, El Paso, González, La Gloria, La Jagua de Ibérico y La Paz [3].
Es importante destacar también los proyectos del sector deporte y recreación, los cuales aunque no representaron un porcentaje alto con respecto al total, si fue una cifra mayor comparada con el resto de sectores; además su impacto es significativo porque incentiva a los jóvenes y niños a un mayor aprovechamiento de su tiempo libre. En este rubro, los principales proyectos fueron: la construcción de la villa deportiva en Agustín Codazzi, por valor de $15.793.327.555; la construcción de un parque recreo-deportivo en Valledupar por $11.532.571.639; y la remodelación y adecuación del patinódromo de este último por $9.233.641109 [4]. En general, los proyectos estuvieron enfocados en la construcción de canchas, remodelación de parques, adecuaciones y construcciones de polideportivos y zonas recreacionales.
Además, resulta interesante notar que pese a la alta participación de los proyectos del sector transporte en el departamento, el de menor asignación de recursos pertenece a este por un valor de $107.725.577 y es la construcción de “Box Coulvert” (caja de alcantarilla) en la Vía de la Vereda Cotorreras, ubicada en el municipio de González.
Índice de Gestión de Proyectos de Regalías (IGPR)
El Departamento Nacional de Planeación (DNP) aplica trimestralmente el Índice de Gestión de Proyectos de Regalías (IGPR) con el objetivo de medir la gestión de las entidades ejecutoras de los proyectos del Sistema General de Regalías con enfoque administrativo y de desempeño para incentivar la mejora continua, impulsando el fortalecimiento institucional por medio de la identificación y gestión de riesgos [5].
La interpretación de los resultados se realiza mediante un puntaje que va de cero (0) a cien (100); siendo cero el valor más bajo y cien el más alto posible [6]. Estos puntajes son agrupados en los rangos de alto, medio, bajo e insuficiente.
De esta manera, en la línea de bajos puntajes para el 2018, se encuentra el departamento del Cesar que obtuvo 53,88 puntos, situándose en el rango “Insuficiente”; de hecho, a nivel municipal, San Diego (58,63); Becerril (57,87); El Paso (56,95); y Chiriguaná (51,90) presentaron los menores puntajes de todo el departamento. En contraste, los municipios con puntajes sobresalientes fueron: González (100); Astrea (90,30); y Pelaya (84,40) [7].
En la gestión administrativa de los proyectos del departamento, se encontró que la transparencia se vio afectada porque el 48% de éstos presentaron inconsistencias en la fecha de inicio y el plazo programado; y en las intervenciones del Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación se hallaron siete proyectos críticos por valor de $277.000.000.000; y tres con planes de mejora sin cumplir [8].
Por su parte, en el desempeño de los proyectos se identificó que la medición de la eficiencia arrojó que 21 proyectos presentaron ampliación del tiempo de 17 meses; y 26 demoraron en promedio 11 meses para iniciar el proceso de contratación. De igual forma, la evaluación de la eficacia permitió observar que de los 95 proyectos que se pensaban culminar al 31 de diciembre de 2018, sólo finalizaron 75, además está pendiente el cierre de 52 proyectos [9].
Riesgos de corrupción
En un informe realizado por la Contraloría en 2018, donde se analiza el destino y el manejo de las regalías entre los años 2012-2017 para el departamento del Cesar, se encontró que la ejecución de los recursos presentó riesgos de corrupción como consecuencia del alto porcentaje de contratación que se realizó sin diversidad de oferentes. La entidad determinó que durante el periodo analizado, el 69% de la contratación por concurso en el departamento se hizo con un solo oferente, el 26% con dos y tan solo un 2% se realizaron con cuatro oferentes o más [10].
No obstante, la Contraloría pudo encontrar que la falta de pluralidad de oferentes no se debía a la inexistencia o escasez de los mismos, pues de acuerdo con el Registro Único de Proponentes (RUP) en los diferentes contratos del departamento se encontraron múltiples oferentes. Esta situación dificulta que las autoridades locales garanticen la mejor opción entre precio y calidad [11], impidiendo así una optimización de los recursos.
Por otra parte, para evaluar la gestión y los resultados de las entidades territoriales en cuanto a la administración de los recursos de regalías, la Contraloría General de la República presentó las auditorías realizadas en diciembre de 2018 a ciertos proyectos del departamento del Cesar, en donde se incluye el periodo 2010-2017.
Fueron 21 proyectos auditados, ubicados en los municipios de Aguachica, Agustín Codazzi, Bosconia y Chiriguaná [12], de los cuales 13 tuvieron incidencia disciplinaria (se presenta cuando presuntamente se ha incurrido en conductas que conllevan al incumplimiento de deberes, extralimitación de funciones o conflicto de intereses [13]) y 5 fueron causales de incidencia fiscal ( se presentan cuando se ha realizado una gestión de recursos deficiente y que ha producido un daño patrimonial al Estado o transgredido las normas jurídicas [14]) por alrededor de $ 1.550.254.529 pesos.
La auditoría permitió encontrar que las principales fallas en los proyectos estaban relacionadas con las siguientes categorías: calidad de la obra, mecanismos de control, ítems pagados, procedimientos constructivos, mantenimiento de las obras, principio de planeación y seguimiento al plan de mejoramiento.
El aspecto relacionado con la calidad de la obra cobra mayor relevancia porque fue el más común encontrado en los proyectos auditados y a su vez, fue el causal de incidencias fiscales. De hecho, la Contraloría encontró que 6 proyectos presentaron deficiencias en la calidad de las estructuras construidas como agrietamientos y desgastes prematuros que afectaron la utilidad y estabilidad de la obra. Lo anterior, incumple con el Estatuto de Contratación Pública por medio de la cual se establece que las entidades del Estado deben exigir la calidad en los bienes y servicios adquiridos [15]; además, es una situación que genera detrimento al patrimonio público afectando los recursos de regalías invertidos.
Concretamente, en el municipio de Aguachica se encontró una falta fiscal de $169.264.960 pesos por el proyecto denominado: “Construcción de 23119 m2 de pavimento en concreto rígido y obras de urbanismo complementarias en los barrios Nueva Colombia y Villa Paraguay”, en el cual se observaron fallas en la calidad como fisuras en andenes y fracturas por las raíces, fisuras en el pavimento por baja calidad del concreto utilizado y sumideros en mal estado. Sin embargo, se destaca que tras la auditoría, el ente municipal realizó algunas reparaciones que permitieron que la incidencia se redujera a $126.143.054 pesos [16].
En Bosconia se encontraron dos proyectos que fueron causales de incidencia fiscal. El primero consistía en la construcción y/o pavimentación de calles y carreras del municipio por valor de $1.082.594.123 pesos; sin embargo, al momento de la visita la entidad auditora encontró una serie de deficiencias como grietas y desgastes que daban cuenta de un pavimento con deterioro prematuro y severo que se cuantificó en $147.252.471 pesos [17].
El otro proyecto correspondía a la construcción de la pista recreativa de patinaje, el cual fue objeto de sanción por $54.409.42 pesos, debido al deterioro observado en los camerinos y baños como consecuencia de la falta de mantenimiento y aseo, presencia de agrietamiento y porosidad en algunas placas y baldosas levantadas. Adicionalmente, se encontró que en el acta final del contrato estaban incluidos y cobrados unos ítems que, en el momento de la visita, no aparecían ejecutados; representando la pérdida de $ 34.412.987 pesos por daño al patrimonio público [18].
Por su parte, los daños del proyecto denominado: “Optimización de la aducción, conducción y la planta de tratamiento de agua potable” en Agustín Codazzi se cuantificaron en $96.950.762 pesos [19] por existencia de fisuras y filtraciones de agua y por la falta de un estudio de estabilidad estructural de la obra ocasionando fallas en la planeación por parte de la administración municipal.
En el municipio de Chiriguaná, Cesar, se encontró que el proyecto denominado “Construcción y adecuación de ambientes escolares en las instituciones y centros educativos del municipio de Chiriguaná” tuvo una falta disciplinaria y fiscal por $1.125.498.816 pesos como consecuencia de que en los distintos centros educativos construidos y beneficiados, se encontraron obras sin ejecutar completamente, deterioro y abandono de las estructuras [20].
Cambios percibidos tras la reforma
La reforma del Sistema General de Regalías en 2011 pretendía cambiar la distribución de los recursos en los departamentos del país con el fin de incrementar la equidad social y regional.
En ese sentido, en el cuadro se muestra la cantidad de recursos recibidos en el Cesar antes y después de las modificaciones al sistema. Allí se puede notar que el departamento recibió el 5,4% en el periodo anterior, pero para el año posterior los recursos se incrementaron a 5,9%; sin embargo, para los bienios siguientes la proporción fue disminuyendo para llegar a solo 4,7% en 2015-2016 [21].
% Porcentaje del total de regalías asignado al Cesar
Otro cambio realizado en 2011 fue la mayor asignación de recursos de regalías a las gobernaciones, disminuyendo los percibidos por este concepto a nivel municipal. De hecho, como se aprecia en el cuadro, con el paso de los años posteriores a la reforma, la gobernación del Cesar adquirió una mayor relevancia en la asignación de los recursos presupuestales provenientes de regalías: recibió el 73,3% en 2012, se incrementó al 77,2% en 2013-2014 y al 81% en 2015-2016 [22].
Porcentaje que reciben las gobernaciones del total de los recursos de los departamentos
Efectos de la caída de los precios del petróleo
La drástica disminución de los precios del petróleo al pasar de $110 dólares por barril entre 2011 a solo $45,2 dólares por barril a finales de enero de 2015 para la referencia Brent [23] resultó ser un impacto negativo para un país como Colombia, cuya economía depende de este sector como una de las principales fuentes para el crecimiento por su importante aporte a las finanzas públicas nacionales.
Así mismo, la situación llegó a impactar los recaudos de impuestos nacionales del sector, los dividendos recibidos de Ecopetrol y, desde luego, las regalías; impactando las finanzas públicas territoriales por la reducción de recursos recibidos por este concepto. Lo anterior se debe a que una reducción de los precios del petróleo implica que el precio sobre el cual las empresas productoras liquidan los recursos que transfieren al Sistema General de Regalías también disminuyan [24].
Para el caso del Cesar, el cuadro evidencia que en el 2014 los ingresos por regalías fueron de $606.590.000.000 pesos; pero tras la crisis se redujeron en un 23% para el 2015, alcanzando los $464.248.000.000 pesos; disminución que continuó hasta el 2017 con una recepción de tan solo $75.967.000.000 pesos [25].
Ingresos por regalías en el periodo 2014-2017
Conclusiones
Una vez analizado el destino de los recursos de regalías en el departamento del Cesar para los años 2017 y 2018, se pudo encontrar la existencia de 205 proyectos que fueron iniciados en este periodo, de los cuales el 40% corresponde al sector transporte. Los mayoría de estos proyectos estaban relacionados con la construcción de vías urbanas, puentes y el mejoramiento, mantenimiento y conservación de los mismos.
Así mismo, se halló preocupante el hecho de que los sectores con menor participación estuvieran relacionados con la salud, la ciencia, tecnología e innovación; pues sólo se encontró un proyecto para cada uno. Esta situación dificulta el hecho de que los recursos de regalías sean empleados para el desarrollo de las capacidades y el bienestar de las comunidades.
El IGPR evidenció que para el 2018, el Cesar tuvo una puntuación que calificó la gestión de sus proyectos como insuficientes por fallas en los aspectos de la transparencia y el desempeño. Los municipios que presentaron los menores puntajes de todo el departamento fueron San Diego, Becerril, El Paso y Chiriguaná; sin embargo, se destaca el ejercicio sobresaliente de los municipios González, Astrea y Pelaya.
Lo anterior está relacionado con los hallazgos de la Contraloría con respecto a riesgos de corrupción en algunos proyectos analizados por la entidad. En estos informes fue común encontrar obras de mala calidad, con fallas en los procesos de planeación y seguimiento y un alto porcentaje de contratación realizada con pocos oferentes.
Los cambios derivados de la reforma a las regalías tuvieron un beneficio significativo para la gobernación del Cesar, quien incrementó los recursos percibidos por este concepto con respecto al recibido por las diferentes alcaldías en los años posteriores a la modificación del Sistema General de Regalías. Sin embargo, con la caída de los precios del petróleo, los ingresos por regalías en el departamento se vieron reducidos para el 2017.
Recomendaciones
Resulta importante priorizar los sectores económicos más vulnerables en cada uno de los municipios con el fin de evitar que una gran parte de los recursos de regalías sean destinados a uno solo; tal como sucedió con el sector de transporte en el Cesar.
Para poder conocer las necesidades de las comunidades en los distintos sectores es indispensable realizar estudios socioeconómicos actualizados en trabajos conjuntos con los habitantes de cada municipio con el fin de conocer de cerca las problemáticas que más les afectan.
Así mismo, la población debe contar con las capacidades para proponer ideas y proyectos con los cuales puedan jalonar los recursos que servirán para mejorar su calidad de vida y contribuir con el desarrollo de sus regiones. Para esto, desde las autoridades locales se deben fomentar espacios de capacitación y formación con respecto a la formulación, planeación, control y seguimiento de proyectos para que además de que puedan ser presentados, tengan los conocimientos para monitorear cómo están manejando los recursos que deben ser beneficio de toda una población.
BIBLIOGRAFÍA
[1] Sistema General de Regalías, Mapa de Regalías ,[en línea] disponible en: http://maparegalias.sgr.gov.co/#/proyectos/?zoom=6¢er=4.3344012216447965,-77.76142578125&topLeft=12.917875090139518,-97.525830078125&bottomRight=-4.347466500471384,-57.997021484375&periods=2018,2017
[3] Ibid
[4] Ibid
[5] Sistema General de Regalías, Índice de Gestión de Proyectos de Regalías , [en línea] disponible en:https://www.sgr.gov.co/SMSCE/%C3%8DndicedeGesti%C3%B3ndeProyectosdeRegal%C3%ADas.aspx
[6] Ibid
[7]Departamento Nacional de Planeación, Índice de Gestión de Proyectos de Regalías IV 2018: Departamento de Cesar, 2018,[en línea] disponible en:https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Regalas/Monitoreo/IGPR/Docs%20IGPR/Presentaciones/Cesar.pdf
[8] Ibid
[9] Ibid
[10] Contraloría General de la República ,Resultados del SGR Informes Departamentales: Cesar 2012-2017,2018,[en línea] disponible en:https://www.contraloria.gov.co/documents/20181/1274989/informes_regalias_deptales_02_cesar_FINAL_WEB.pdf/1af61fe9-6979-4128-8268-fd8eb7d1cd38?version=1.0
[11] Ibid
[12] Contraloría General de la Nación, Informe de recursos del Sistema General de Regalías Departamento de Cesar, 2018, [en línea] disponible en: https://bit.ly/2wj5koG
[13]Meléndez, I. El control fiscal a la gestión de los contratos estatales, [en línea] disponible en:Ohttps://www.monografias.com/trabajos95/control-fiscal-gestion-contratos-estatales/control-fiscal-gestion-contratos-estatales8.shtml
[15] Contraloría General de la Nación, Informe de recursos del Sistema General de Regalías Departamento de Cesar, 2018, [en línea] disponible en: https://bit.ly/2wj5koG
[16]Ibid
[17]Ibid
[18]Ibid
[19]Ibid
[20]Ibid
[21] Hernández. A. Evaluación del Sistema General de Regalías, 2015, [en línea] disponible en:https://www.undp.org/content/dam/colombia/docs/MedioAmbiente/undp-co-evaluacionSGR-2016.pdf
[22]Ibid
[23]Toro, J; Garavito A.; López, D. & Montes, E., El choque petrolero y sus implicaciones en la economía colombiana, 2016, [en línea] disponible en:https://publicaciones.banrepcultural.org/index.php/emisor/article/view/7910/8290
[24]Natera, M., La caída de los precios del petróleo, efectos en la economía colombiana, 2016, [en línea] disponible en:https://repository.unimilitar.edu.co/bitstream/handle/10654/14820/NateraContrerasMerlysPatricia2016.pdf?sequence=1&isAllowed=y
[25]Departamento Nacional de Planeación, Operaciones efectivas de Caja,[en línea] disponible en: https://www.dnp.gov.co/programas/desarrollo-territorial/Estudios-Territoriales/Informacion-Presupuestal/Ejecuciones-Presupuestales/Paginas/Operaciones%20Efectivas%20de%20Caja.aspx
Bancada del Cesar respalda reforma del Sistema General de Regalías – Recent Current Affairs