Anatomía del desabastecimiento petrolero en Colombia: pasado, presente y futuro

Investigación julio – agosto 2017

Por: Jairo Franco 

Introducción

 

Unas de las preocupaciones actuales de la industria petrolera y del Gobierno colombiano es el desabastecimiento petrolero, el cual se define como el “desequilibrio en un mercado consistente en que la cantidad demandada excede a la cantidad ofrecida al precio vigente” (1). En el caso del petróleo en Colombia significa la incapacidad de producir petróleo por encima de lo que se consume. Las soluciones inmediatas a esta problemática pueden ser: la importación del recurso o el aumento de este a través de la exploración y explotación.

 

 

El desabastecimiento petrolero ha sido históricamente uno de los temas que más han preocupado a los diferentes gobiernos. Desde la compra de petróleo extranjero de 1975 a 1986 (2), el asunto se ha tenido en cuenta como uno de los principales generadores de toma de decisión en cuanto a política pública se refiere. La necesidad de autoabastecimiento, junto con la creciente participación de la renta petrolera en el presupuesto de la Nación, ha generado una preocupación sobre la producción que se evidencia en cada informe que presenta la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) sobre reservas de petróleo.

 

 

Mientras que el sector de hidrocarburos alcanzó un aumento en la producción de crudo del 7,8% en 2013 (3), para el 2016 vivió una disminución de 11,6% (4); esto debido entre otros a un bajo precio internacional del petróleo, caída en la inversión en la industria petrolera y un ambiente de desconfianza generalizada en el comportamiento de la economía colombiana. Este escenario empeoró el panorama para que la falta de inversión y la caída en la explotación bajaran las reservas probadas a un total de 1.665 millones de barriles para el año 2017, lo cual corresponde a un aproximado de 5,1 años de autosuficiencia petrolera; retrocediendo casi al mismo nivel de reservas del año 2008 en donde estas fueron de 1.668 millones de barriles (5).

 

 

Es claro que el desabastecimiento petrolero puede tener innumerables razones tanto de carácter externos -referentes al precio internacional, la demanda y el costo de explotación-, como de carácter interno. En el caso de Colombia, existen causas no necesariamente asociadas a la industria que generarían esta problemática: la incapacidad del Estado para garantizar procesos de seguridad jurídica que alienten a las empresas a invertir (6), el marco impositivo que comparativamente con otros países puede resultar más alto que el promedio mundial (7) y actualmente la que se está divisando como la principal causa es la resistencia local de las comunidades a los procesos de explotación y producción a través de métodos de participación democrática, como las consultas populares(8).

 

 

El trabajo que el Gobierno ha hecho para corregir un posible desabastecimiento se ha visto reflejado en la oferta de más bloques para exploración petrolera en el 2017 en donde se espera que se invierta un monto entre 1.400 y 1.570 millones de dólares, con un aumento de la producción que podría llegar hasta 910.000 barriles en promedio por día. Así mismo, se espera una inversión de 650 millones de dólares en exploración marítima y una disminución en el costo promedio por barril para Ecopetrol que se ubicó en 18 dólares en 2016 (9), en comparación con los 19,5 (10) de 2015.

 

 

A este esfuerzo es importante adicionarle la apertura que el Gobierno ha hecho para nuevas tecnologías como el fracking. Es necesario apuntar que aún no se implementa en el país, se están realizando pruebas para su idoneidad y uso; no obstante sí podría en un futuro ser vital para evitar el desabastecimiento. Actualmente en términos de pozos con esta tecnología, “hay licitados 7 para exploración, existe uno en reserva, y ninguno para explotación”(11) . Esta técnica es controversial, se tienen reservas delicadas sobre sus impactos en el medio ambiente y la salud humana; pero teniendo en cuenta la línea del Gobierno, es muy posible que pueda representar en un futuro próximo uno de los métodos de extracción de petróleo que se usen dentro del territorio nacional.

 

 

Para Francisco José Lloreda, presidente de la Asociación Colombiana de Petróleo (ACP): “Si no avanzamos en el aumento de reservas con incremento de recobro, descubrimiento y desarrollo de convencionales, costa afuera y yacimientos no convencionales, a la vuelta de seis o siete años vamos a tener una debacle fiscal” (12) ; la técnica fracking podría incrementar las reservas hasta 3 mil millones de barriles de petróleo. Lo cual representaría una cifra histórica sin comparación en la extracción de este recurso en Colombia.

 

 

Todo lo anterior motiva a Crudo Transparente a realizar el presente informe con el fin de conocer los impactos de posible desabastecimiento petrolero en Colombia, así mismo a investigar cuales son las principales causas y los efectos que tendría la pérdida de autosuficiencia energética para el país.

 

 

Desabastecimiento a escala mundial: Estados Unidos como ejemplo de superación de proyecciones negativas

 

 

El desabastecimiento de petróleo a escala mundial ha sido un tema de agenda, sobre todo por la incapacidad de renovar el petróleo en el futuro cercano, y por la falta de uso de nuevas tecnologías que permitan en corto plazo el reemplazo de los combustibles fósiles como fuente de energía. Esta situación se produce especialmente desde la crisis petrolera de 1973 en donde se evidenció por primera vez a nivel mundial, la escasez de petróleo para la venta, lo cual no sólo afectó a las industrias de cada país, sino también directamente a la población.

 

 

Si bien la crisis respondió a un escenario geopolítico especifico, también fue uno de los impulsos mundiales para diversificar y aumentar la producción de petróleo en países diferentes a los de la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP), buscando de esta manera la independencia energética y menores niveles de importaciones del recurso de esta zona del mundo. Estados Unidos es un ejemplo de esto último, así mismo en la búsqueda de nuevos socios y de ampliación de proveedores.

 

 

Es imposible hablar de desabastecimiento sin recordar la teoría de Hubbert o como comúnmente se conoce “el pico de Hubbert”. La teoría está dividida en tres principios: “1º La producción comienza en cero. 2° Luego asciende hasta un máximo (pico) que nunca puede ser sobrepasado y 3° Una vez alcanzado el máximo de producción, esta decaerá hasta que el último recurso sea explotado” (13). Aunque en principio la teoría estaba basada en la producción de Estados Unidos, a nivel mundial muchos otros países han creado su versión de la misma, adaptándola a sus condiciones particulares y hoy en día es abiertamente reconocida como válida dentro de la comunidad científica.

 

 

Siguiendo el planteamiento original de la teoría, se preveía que Estados Unidos llegaría a su pico de producción petrolera en 1970 y a partir de este año empezaría a disminuir, levantándose de tanto en tanto dependiendo de los descubrimientos particulares que se hicieran, pero finalmente llegando a un mínimo que obligaría a la importación total en fechas tan cercanas como el año 2000 (para petróleo de fácil extracción) (14). Es importante aclarar que la teoría se ha reacomodado con el tiempo, intentando prever cual será el cenit del petróleo a nivel mundial. Hoy en día se acepta que el máximo pico de producción pudo haber sido en el año 2000 y se estima que el petróleo desaparezca aproximadamente entre el año 2075 y 2100 (15). Actualmente, el país norteamericano se ha alejado paulatinamente de esta teoría, gracias al desarrollo de nuevas tecnologías de extracción y a la explotación de yacimientos no convencionales para la explotación de petróleo y gas de esquisto (16).

 

 

 

 

La innovación ha sido una constante dentro de la historia petrolera de Estados Unidos; sin embargo, el caso más recordado para propender la innovación es el “Project Independence 1980” término usado por primera vez durante el gobierno de Richard Nixon en 1973 durante la crisis de suministro de petróleo planteada por la OPEP. Este fue definido por Nixon como “una serie de planes y metas establecidos para asegurar que para el final de esta década, los estadounidenses no tendrán que depender de ninguna fuente de energía más allá de la nuestra” (17). De alguna manera este escenario se convirtió en una lucha por la supervivencia, en un marco geopolítico volátil que obligó, y sigue obligando, a la creación de nuevas tecnologías para la producción de petróleo (entre otro tipo de energías), además de la diversificación de proveedores, lo cual busca posibilitar una menor dependencia del petróleo del medio este y la disminución de la influencia de la OPEP. Dentro de este proyecto, una de las tecnologías que más se ha desarrollado en la actualidad es el fracturamiento hidráulico o “fracking”.

 

 

Por medio del fracking, al día de hoy en Estados Unidos se ha logrado reducir la importación de la materia prima de 65% en 2005, a 28% en 2015, y se espera una reducción hasta el 11% en 2020, lo cual llevaría a una independencia energética para el año 2022 (esto si los precios del barril de petróleo bordean de nuevo precios de USD100 por barril, si se sigue con tendencias a la baja se puede esperar una proyección incluso, hasta 2040 para este logro), según la Administración de Información Energética de Estados Unidos, EIA por sus siglas en Inglés (18).

 

 

Esto permitirá en un futuro no depender de fuentes externas de hidrocarburos; no obstante, es importante aclarar que el precio del petróleo es un determinante para la producción a través del fracking ya que actualmente el costo de extracción por barril, por medio de esta técnica, es cercano a 40 dólares, lo cual ubicaría en pérdidas al método si el commodity vuelve a precios de 20 dólares como en el 2016 (19). La producción a través de este método y a su vez la independencia energética dependerá de la capacidad de disminución de los costos de producción.

 

 

Es así que se puede prever que el fantasma del desabastecimiento petrolero, se alejara a través de la innovación en la extracción, aunque es importante aclarar que estos métodos deben ser responsables con el medio ambiente y deben tener pruebas técnicas que certifiquen su seguridad.

 

Desabastecimiento en Colombia

 

 

 

En Colombia el desabastecimiento se puede dividir en dos tipos: el reciente y el histórico, ambos están enmarcados por dos variables parecidas. La primera es el miedo y la superación. Estas se encuentran inscritas en un ambiente de agotamiento próximo de las reservas de petróleo creadas tanto por la industria como por el Gobierno y noticias esporádicas e itinerantes sobre descubrimientos de nuevos yacimientos que superarían la etapa y el posible peligro del desabastecimiento.

 

 

La segunda variable es la incertidumbre sobre el resultado de la exploración de los nuevos pozos petroleros, lo cual en principio supone que no hay garantía de éxito, esto es de carácter natural, tanto para las empresas como para el Gobierno. No obstante, la característica al día de hoy tiene que ver más con el qué va a pasar una vez se haya descubierto el campo en cuanto a factores externos, tales como: estabilidad tributaria, relación con las comunidades y situación de seguridad. En pocas palabras, la seguridad jurídica sobre la inversión que la empresa hace durante el proceso de explotación.

 

 

Para Colombia, habrá desabastecimiento sino se aumentan las reservas probadas de petróleo (esto incluye exploración en nuevos territorios, aumento de la producción, aumentar el factor de recobro, construcción de infraestructura de transporte en zonas donde hoy es inexistente, etc.); porque el recurso existe, pero no está siendo explotado. De acuerdo al estudio realizado por el departamento de Geociencias de la Universidad Nacional de Colombia, se calcula que el país puede llegar a tener reservas de petróleo por cerca de 56 mil millones de barriles, -en el marco más optimista, y según un estudio más pesimista del Ministerio de Minas y Energías de 47 mil millones (20). Lo cual supone un abastecimiento aproximado de 10 años adicionales de petróleo.

 

 

Actualmente, las reservas de Colombia se ubican en un total de 1.665 millones de barriles (2017) según la ANH, lo que en promedio sería suficiente para 5,1 años de consumo; aunque la cifra es pequeña, es claro que puede crecer dependiendo de la exploración y la capacidad que provea el país para el aumento de la inversión en esta materia (21). Es por ello que para el 2017 se espera que en Colombia crezca la inversión en el sector de los hidrocarburos en un promedio entre 4.479 y 4.940 millones de dólares, según la Asociación Colombiana de Petróleo –ACP-, es decir, un incremento de la inversión entre el 77% y 98% en comparación con el 2016 (22).

 

 

Aunque las expectativas de inversión no son malas, es importante tener en cuenta que se generará dependiendo entre otras del precio internacional del barril de petróleo, factor externo que puede ayudar o complicar la situación.

 

 

Desabastecimiento petrolero como fenómeno histórico en Colombia

 

 

Colombia es un país en donde la inversión extranjera en materia de hidrocarburos ha estado atada a fenómenos externos de la industria misma: el conflicto armado, la asignación de las concesiones petroleras por parte del Estado y la participación de la Empresa Colombiana de Petróleos (Ecopetrol).

 

 

En cuestiones de desabastecimiento una de las medidas históricas más famosas y que propendió de manera negativa para mantener la autosuficiencia, fue el Decreto 2310 de 1974 durante el Gobierno de Alfonso López Michelsen, el cual abolió la concesión petrolera, lo que cambio el modelo de concesiones a un modelo de intervención que estableció que Ecopetrol definiera el cómo, cuándo y dónde de la explotación:

 

 

El Decreto 0743 de febrero 21 de 1975 que reglamentó el Decreto 2310 estableció que Ecopetrol definiría los términos de los contratos, así como los medios de citación o convocatoria de los posibles interesados en adelantar trabajos de exploración o explotación en el país (23).

 

 

Es difícil hablar de monopolización del recurso en manos del Estado, pero darle a Ecopetrol el poder de definir los términos en los que se debería desarrollar la competencia, generó un mercado desigual en el que las demás empresas se encontraban en desventaja para competir. Es importante tener en cuenta por qué se eliminó la concesión de esa manera y el contexto internacional en el que se encontraba el mercado del petróleo en dicho momento:

 

 

Ejemplos de ello fueron, en primer lugar, el embargo de petróleo con que Arabia Saudita castigó a Estados Unidos por su apoyo a Israel en la guerra de Yom Kippur en octubre de 1973; en segundo lugar, la Ley de Reversión en 1971 (Colombia), (la elevación de la carga fiscal petrolera al 96 por ciento en 1972, la creación de Pdvsa en 1975 y la nacionalización del petróleo desde el primero de enero de 1976 en Venezuela).

 

 

Por doquier, las naciones productoras retomaron el control del recurso natural no renovable. Esta nueva era del petróleo cambió la actitud de los gobernantes de los países consumidores que vieron cómo, de la misma forma que la guerra era muy importante para dejársela a los generales, el manejo de los hidrocarburos era estratégico y no podía estar en manos de los petroleros (24).

 

 

Este cambio le permitió la posibilidad al Gobierno de aumentar su participación en la explotación que pasó de estar en promedio en 14.5% al 80%; lo cual estaba en sintonía con las tendencias internacionales y en aras de evitar el desabastecimiento; no obstante, estos esfuerzos resultaron erráticos y lograron, en el corto plazo, el efecto contrario:

 

 

Con esas medidas, el gobierno no pudo evitar que Colombia se convirtiera en importador de crudo en los diez años siguientes ni que le afectara su balanza de pagos en forma notable, pero creó las condiciones para los descubrimientos que ocho años más tarde le devolverían la autosuficiencia y le permitirían ser exportador (25).

 

 

Colombia en poco tiempo recuperó la autosuficiencia, aumentando la producción de petróleo que para 1988 alcanzo máximos históricos en cuanto a exploración:

 

 

Estas condiciones llevaron inicialmente a resultados positivos, con una actividad exploratoria que llevó a perforar 73 pozos A3 en el año 1988 y al descubrimiento de campos gigantes como Caño Limón en 1983 y el de Cusiana-Cupiagua con menos de 10 años de diferencia y de los bienvenidos campos de gas en la plataforma del mar Caribe (26).

 

 

Si bien es cierto que se revirtió una tendencia que hasta el día de hoy ha dado como resultado que el país sea autosuficiente en materia petrolífera, no fue una constante, sino más bien una excepción en el aumento de la exploración de petróleo, esto se vio atizado unos años más adelante.

 

 

Algunas modificaciones posteriores, como regalías escalonadas relacionadas con los niveles de producción, el factor “R”, y la alta declinación natural de estos yacimientos y la ausencia de nuevos descubrimientos, desestimularon la inversión y llevaron la exploración a los niveles más bajos en la historia petrolera del país, con solo 8 pozos en 1993, lo que representaba el fin, en un futuro muy cercano, de la autosuficiencia […] (27).

 

 

Lo que en un principio era visto como oportunidad para la financiación del gasto público a través del uso excesivo de los impuestos para con los inversionistas, se convirtió en un peligro para la producción de petróleo y una apuesta en contra de la posibilidad de autosuficiencia energética; esto principalmente porque las empresas que estaban invirtiendo deciden no hacerlo sino encuentran un promedio de ganancias que justifique el esfuerzo de su inversión.

 

 

Mientras Colombia ofrecía a comienzos de la década de los noventa un sistema contractual y fiscal, que en promedio generaba una participación del Estado superior a 84% y una rentabilidad esperada para el socio de aproximadamente 7%, países con igual o mejor prospectiva que Colombia, ofrecían participaciones del Estado entre 50% y 60% y rentabilidades esperadas que superaban 15%” (28).

 

 

Se divisó de nuevo el peligro de volverse importador de petróleo y para 1994, y a través de un giro en los esquemas de asociación, se intentó atraer más inversión extranjera en el sector petrolero; pero de todos modos la participación del Estado seguía siendo grande.

 

 

Se calculaba que la participación estatal en el sector petrolero ascendía a 82%, mientras que el promedio de nuestros vecinos era de 67%. Lo anterior llevó a una reforma estructural en el sector hidrocarburos a través del Decreto Ley 1760 de 2003 (29).

 

 

 

 

Así, la ANH, entre otras funciones tiene la asignación de bloques para la exploración y explotación; lo que le quitó a Ecopetrol el monopolio de la decisión sobre la competencia y apartó el conflicto de intereses en el que estaba sumergida con el anterior modelo. Sin duda alguna, fue un aporte significativo que logró en poco tiempo promover la reactivación de la industria petrolera.

 

 

Aunque esto último no fue muy claro en principio, es importante recordar que para inicios de la década del 2000 Colombia vivía un conflicto armado interno de variadas dimensiones y características, que impidió, de alguna manera, las labores de exploración de petróleo y que para el año 2007 dejó como resultado el mínimo de reservas probadas de la década con un total de 1.358 millones de barriles.

 

 

Con una mejora relativa en la situación general de seguridad del país y un aumento de confianza en la inversión, esta tendencia a la baja se revirtió muy rápidamente y para el 2013 Colombia alcanzó su máximo históricos de reservas desde el inicio de siglo, con un total de 2.445 millones de barriles (30). Esto ayudó, entre otros, a la consolidación de nuevas empresas extractivas en el país. Es importante apuntar que este frenesí en la producción se dio también en el marco del aumento de los precios del petróleo, que para 2013 alcanzó valores por encima de los USD 100, lo cual impulsó la extracción y la venta y dio un piso más amplio para el margen de ganancias de los productores.

 

 

Es claro que el mercado del petróleo en Colombia no ha sido del todo competitivo; en términos de renta para las empresas inversoras especialmente en relación a factores como la competencia externa y las cargas impositivas; sin embargo y tras la crisis de los precios de 2016 que llevó a una nueva reforma tributaria, se han generado ventanas de oportunidad para la inversión que se reflejan en que actualmente es uno de los países con mejor esquema tributario en materia de hidrocarburos, devolviendo el IVA al 100% en las fases de desarrollo y producción y con un impuesto sobre la renta aproximado de 32% (31).

 

 

Actualmente el “Government Take” o la cantidad de ingresos que recibe el Estado por la producción de petróleo que incluye impuestos, regalías y la participación del Gobierno, se encuentra entre el 55 y el 70% (32), se espera que tras la reforma se disminuya el esquema tributario, tanto en las cargas impositivas, como en las regalías lo que posiblemente podría ayudar a aumentar la inversión. Además ubicaría a Colombia como un país más atractivo para inversiones que sus vecinos en materia fiscal.

 

 

Colombia tiene una posición fiscal más favorable que sus principales vecinos, aunque la mayoría de sus exportaciones se han visto afectadas por la caída de los precios en el mercado internacional. Sin embargo, las perspectivas de crecimiento económico en los próximos años son más resilientes debido a la depreciación del peso y al incentivo a la exportación de productos alternos a las materias primas (33).

 

 

Lo cual deja actualmente al país con un marco tributario atractivo para inversión nacional y extranjera pero con preocupaciones en otros campos, como se explicará a continuación.

Desabastecimiento reciente

 

La disminución en la producción de petróleo actual tiene una causa principal y otras secundarias: la principal es la disminución del precio internacional del petróleo, lo cual hizo menos rentable tanto para Ecopetrol, como para las empresas privadas, la explotación; en algunos casos era más rentable parar las operaciones que extraer los barriles. Entre las secundarias se encuentran: “los costos de contratación local en las regiones son excesivamente altos (incluso llegando a 500% más de lo estipulado en el mercado)”, así mismo, “los constantes paros y bloqueos por parte de las comunidades” (34) y la inseguridad jurídica, entre otros.

 

 

Cada uno de estos factores ha jugado un rol para que la producción de petróleo nacional haya caído a los niveles más bajos de la última década; a pesar de ello, aunque los precios se mantengan bajos es importante recordar que incluso con el barril de petróleo a precios de febrero de 2016 (Brent USD$34,41 por barril), WTI (USD$32,15 por barril), el 92% de los campos petroleros que tenía el país seguía siendo rentable según un estudio de la firma Pontevedra Energy Exchange (Enex), teniendo utilidades entre los USD$2 por barril en el caso de los menos rentables, hasta USD$14 dólares por barril en los más rentables (35).

 

 

En el 2017, con un escenario más optimista para la producción de petróleo que se ha ubicado en febrero con un máximo de precios de USD$54,36 dólares en promedio y el precio para junio promedio de USD$49,9 (36), se espera un aumento en la inversión en este campo como se ha dicho anteriormente. Empero y con las buenas proyecciones, el asunto del desabastecimiento petrolero dependerá más de las causas secundarias, que del precio mismo.

La consulta popular y el desabastecimiento

 

Conciliar la explotación de petróleo junto con el sentir de las comunidades que se ven afectadas, es un reto que tendrá el Gobierno, sino quiere entrar en un periodo de perdida de autosuficiencia e importación de petróleo, ya que en la actualidad son las variables que más se están tomando en cuenta para invertir en esta industria.

 

Foto: Crudo Transparente. Consulta Popular en Pijao (Quindío)

 

Es importante aclarar que aunque la presión social hasta hace poco se hacía a través de acciones de hecho, las cuales carecían de legitimidad a los ojos de la ley, actualmente se realiza a través del uso de la consulta popular, la cual es un mecanismo legítimo y legal, que además tiene consecuencias jurídicas obligatorias y de inmediato cumplimiento.

 

 

El desabastecimiento petrolero en Colombia es visto como un peligro constante que tiene una correlación directa con los precios del petróleo, la falta de exploración, el marco impositivo, el conflicto interno y un largo etcétera de factores no necesariamente relacionados con la naturaleza de la industria petrolera como ya se mencionó anteriormente. Sumado a esto, actualmente existe un elemento más que puede poner en un futuro cercano en aprietos el abastecimiento petrolero en Colombia: La consulta popular, la cual es definida como:

 

Un mecanismo constitucional de participación democrática contemplada en el artículo 103  de la Constitución Colombiana que se encuentra regulado por la Ley estatutaria 1757 de 2015. Es definida como: “un mecanismo de participación ciudadana mediante el cual se convoca al pueblo para que decida acerca de algún aspecto de vital importancia. La consulta popular puede ser tanto nacional como departamental, municipal, distrital o local”. Esta convocatoria puede ser ciudadana o administrativa; es ciudadana en el caso en que se consigan el 5% (850.904) de las firmas del censo electoral en el caso de ser nacional y el 10% en el caso de que sea de carácter local (departamental o municipal). Es administrativa cuando sea convocada por las autoridades ejecutivas como el Presidente, gobernadores o alcaldes en cualquiera de los casos.

 

 

Que sea ciudadana implica la inscripción de un comité promotor de carácter ciudadano con un representante encargado de los manejos administrativos del mismo. Es importante aclarar que la ley no especifica si el comité tiene que estar conformado por ciudadanos residentes del municipio o del departamento en donde se llevará a cabo la consulta; lo cual abre la puerta a que sean conformados por diferentes organizaciones, no necesariamente del ámbito local (37).

 

 

Tradicionalmente en Colombia se tenía pensado que el subsuelo pertenecía al Gobierno Nacional en tanto la Constitución prevé en su artículo 332 que “El Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados con arreglo a las leyes preexistentes” (38); por esta razón, es el Gobierno quien oferta y asigna todavía los bloques petroleros para la exploración, la explotación, define los derechos económicos y la tributación de las empresas; no obstante, la sentencia T-445 de 2016 de la Corte Constitucional, dirimió la diferencia entre el concepto de Estado y Nación lo que de alguna manera limitó el poder del Gobierno para regular las actuaciones de los municipios sobre el subsuelo de la siguiente manera:

 

 

La tensión en el caso colombiano es la siguiente: la Constitución, en el artículo 332, establece que el Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables. Como el artículo no se refiere a la Nación sino al Estado, y este es el conjunto de las entidades territoriales, debería entenderse entonces que el artículo constitucional incluye a los municipios, toda vez que ellos son entes territoriales. En otras palabras, debería concluirse que la regulación se puede hacer a nivel nacional, pero no es exclusiva de la Nación. En efecto, mientras que la Constitución de 1886 se refiere a la Nación como propietaria del subsuelo, la del 91 se refiere al Estado (39).

 

 

Lo anterior implica devolverle la capacidad de ordenamiento territorial sobre el suelo y subsuelo a los municipios, esto supone que la decisión sobre la exploración y explotación de recursos no renovables, que bien pueden ser minería, gas o petróleos, podrían quedar en manos de los municipios y no en la nación como tradicionalmente ha sido.

 

 

Aunque existen ciertos reparos sobre la consulta popular en cuanto a los derechos adquiridos que puedan tener las empresas sobre la explotación, es importante tener en cuenta que es un mecanismo decisorio y de carácter definitivo, que sobre esta decisión democrática no debería proceder otra de ningún carácter.

 

 

Este proceso se puede ver como positivo, si se tiene en cuenta las nuevas variables que presentaría la explotación de petróleos en Colombia. La primera, la más importante y a su vez la más difícil, es definir el camino que se debe seguir para que las consultas populares tengan espacios de debate público que permita a ciencia cierta ponderar los riesgos de la explotación, a través de estudios técnicos llevados a cabo por entidades o corporaciones imparciales que diluciden cuales son los verdaderos desafíos de la explotación.

 

 

 

 

La oportunidad para la consulta popular es la de darle más legitimidad a la exploración y explotación de petróleos, haciendo crecer los lazos entre la comunidad y las empresas extractivas, ayudando a que esta conozca más de cerca las necesidades de la misma y de empezar a que la explotación de petróleo en vez de ser una carga, sea visto como una oportunidad de mejora para la calidad de vida de los pobladores. Esto evidentemente se dará en el marco del debate público de la consulta popular en cada territorio y responderá a su vez a la vocación que cada municipio tenga y a la discusión interna sobre el particular.

La posición del Gobierno

 

 

 

En el momento, el proyecto de ley no se conoce bien ni se han publicado avances sobre el mismo; no obstante, la potestad que la sentencia de la Corte que le dio a los municipios capacidad para definir el uso del subsuelo parece irrevocable, en tanto esta ha sido previamente impugnada en diferentes ocasiones y en ninguna de ellas ha procedido la impugnación. Lo cual pone en dificultades al Gobierno, que por una parte no quiere perder las rentas provenientes de la extracción necesarias para el desarrollo de su plan de gobierno y sostenimiento de muchos de sus programas sociales, pero por otro no sabe cómo conciliar el nuevo escenario que le permitió a los municipios el uso de la consulta popular como elemento de definición del territorio.

 

 

La posición del Gobierno es entendible si se tiene en cuenta que hay aproximadamente entre 39 y 42 procesos en curso para realización de consultas populares en diferentes temas, entre ellos minero-energéticos (41), y la capacidad que tiene el Gobierno para proveer seguridad jurídica a las empresas tanto públicas como privadas, se encuentra en el limbo.

 

 

Para contener la oleada de consultas populares que se avecinan la estrategia del Gobierno ha sido errática, ya que ha desestimado el uso de las mismas y las ha catalogada de “ejercicio democrático” de carácter no vinculante (42), lo cual no solo ha generado un ambiente de incertidumbre en las comunidades que han acudido a la consulta popular como mecanismo de ordenamiento territorial, sino que ha predispuesto a las comunidades a usar la resistencia civil y posiblemente podría llevar a nuevas vías de hecho como mecanismo de defensa de los resultados de las votaciones.

¿Y las empresas?

 

 

La posición de las empresas es de preocupación, ya que las consultas populares pueden significar el fin de las operaciones petroleras en Colombia, así lo considera German Espinosa, presidente ejecutivo de la Cámara Colombiana de Petróleos (Campetrol) en entrevista con Crudo Transparente, cuando se le preguntó:

 

 

Si el escenario jurídico se sigue desarrollando a favor de las consultas populares, ¿cuál será el futuro de la industria petrolera en Colombia?

 

 

El desabastecimiento petrolero y el fantasma de la pérdida de autosuficiencia están a la vuelta de la esquina, si no enfrentamos esta situación como un problema de cada eslabón de la cadena de valor del sector de hidrocarburos, incluidos Gobierno, industria y territorio, pues nos exponemos a perder la autosuficiencia lo cual tendría efectos catastróficos para el país (43).

 

 

Para la empresa existe la configuración de un escenario incierto en donde es muy posible que Colombia tenga un revés en la producción de petróleo y llegue a la necesidad de tener que importarlo para suplir la demanda interna. Es por ello que a la pregunta, ¿Cuál es la posición de la Cámara Colombiana de Petróleos ante los procesos de consultas populares en los que se definirá, por las comunidades la explotación o no de petróleos en sus respectivas regiones? Responde con un llamado al dialogo a los actores involucrados:

 

 

Las consultas populares petroleras son un mecanismo válido de expresión popular garantizado por la Constitución, pero no se pueden convertir en un instrumento que vulnere derechos fundamentales de la población, que aspira a desarrollo regional sostenible y a que este les brinde un futuro mejor, dentro de un equilibrio del cuidado ambiental y la actividad petrolera, que sabemos las compañía productoras, así como las de bienes y servicios pueden desarrollar en una actividad altamente vigilada.

 

 

El diálogo informado urge para acercar posiciones negativas polarizantes, que no contribuyen a la construcción del país que queremos. No se trata de desconocer derechos de unos u otros. Por el contrario, se trata de garantizar los derechos de todos. Un decreto para armonizar la gestión del territorio es una iniciativa a la que se une Campetrol. Toma tiempo, requiere acuerdo político, pero es una forma de hacer las cosas bien. Sería la posible antesala de una Ley de concertación minero energético, iniciativa que varios sectores tienen en su agenda y que necesita el país.

 

 

Desde CAMPETROL promovemos la unidad de todo el sector y el Gobierno Nacional para llevar diálogo y pedagogía a las regiones pues evidenciamos que los resultados y el crecimiento de este mecanismo popular se sustentan en desinformación tendenciosa y sin fundamento técnico y de ahí la necesidad de trabajar conjuntamente y con decisión (44).

 

 

Es importante que se convoque un espacio de dialogo a nivel municipal y nacional donde confluyan todos los actores involucrados, para que a través del mismo se pueda analizar la situación actual y se adapte la nueva realidad que impone la consulta popular.

¿Colombia, un país sin producción petrolera?

 

 

Si todos los escenarios negativos mencionados anteriormente se configuran en favor de acabar la explotación y si se produce un desabastecimiento en un periodo cortó, la pregunta que surge es: ¿cuáles son las consecuencias de no explotar el petróleo?

 

 

En el tema económico las variables que podrían ser afectadas si se acaba la producción petrolera en Colombia son de distinta índole, siendo las más importantes “el déficit fiscal y la deuda pública, la tasa de cambio real (devaluación del peso), la balanza de pagos, la inversión y el consumo privados” (45). En el boletín 916 de economía del Banco de la República se estima que con caídas de precios del petróleo en un 10%, la deuda pública subiría un 8,9%; teniendo en cuenta que hablamos de la finalización de la producción petrolera en Colombia, esta deuda podría aumentar más, quizás a niveles de 1985, en donde la deuda pública por importación de petróleo ascendía a un 45% del total (46).

 

 

Estas variables permitirían identificar el costo económico de la no explotación de petróleo, ya que el costo social no es identificable rápidamente debido a que se esperaría un aumento de la deuda para amortiguar los efectos y para la continuación de este tipo de programas, en este sentido los índices de reducción de pobreza nos podrían indicar un poco cuales serían las consecuencias de no explotar el recurso. De 2010 a 2015 (años en donde se dio el “boom” petrolero que llevo al barril a un precios máximos históricos por encima de los $USD100) la pobreza se redujo en Colombia un 9.4%; pasando de 37.2% a 27.8%. Son varios los factores que ayudaron a esta situación; entre ellos, la utilización de los recursos provenientes de la explotación de hidrocarburos, que representaron en el presupuesto público un máximo de 19.6% para 2013 (47), y un peso en el PIB de 5.5% (48).

 

 

Es importante afirmar que esta reducción de la pobreza no se debió solo al aumento de programas sociales por aumento de ingresos, por regalías, o por renta; sino también se debe entre otros al peso de la industria en la contratación laboral, que aunque comparativamente hablando no es tan grande como en otros sectores, si alcanza el 2% del total de empleados del país (49), además de propender a la creación de industrias dependientes de la existencia de esta en el territorio, tales como hotelería, restaurantes, entre otros.

 

 

Si se llegara a parar la producción de crudo, se podría afirmar que la pobreza aumentaría en el país, aunque hablar de las cifras no es posible en el momento, ya que todo depende de las medidas que tome el gobierno de turno para amortiguar la situación. Lo que sí está claro es que gran parte del gasto público en proyectos sociales, de infraestructura y funcionamiento se vería en aprietos.

Conclusiones

 

El desabastecimiento petrolero, la pérdida de autosuficiencia en la producción y la necesidad de importación pueden llegar a ser una realidad en la medida en que Colombia no defina un camino a través de consensos y diálogos con sus ciudadanos sobre la política petrolera. El modelo tributario colombiano es favorable para la explotación, pero no es el único requisito necesario para que las empresas se animen a invertir, también es importante un marco institucional que provea seguridad jurídica estable, un modelo de seguridad física que genere confianza y un modelo de implementación de la explotación que genere claridad, tanto para los ciudadanos como para las empresas.

 

 

Es evidente que el proceso democrático directo a través del voto es la forma de tomar decisiones más legitima que existe, por ello es importante que el gobierno reconozca los resultados de la consulta popular y que cree un esquema que incentive a que la votación de los pobladores de las zonas de influencia del sector, con los todos los datos en la mano, y en donde se tome una decisión responsable apegada a la realidad, en marcos de debate públicos abiertos.

 

 

Es importante que se tome en cuenta la posición de las comunidades como eje central de las negociaciones sobre la explotación, que sea un proceso a través del diálogo que permita poner sobre la mesa todos los hechos y experiencias vividas por otras comunidades, y que deje compromisos claros para que los errores que se hayan podido cometer en el pasado, no se repitan.

 

 

Aunque aumentar la producción en el corto plazo pareciera difícil teniendo en cuenta el escenario, en el fondo dependerá de la estrategia que el gobierno utilice, la cual puede ser la de radicalizar su postura sobre el derecho de explotación del subsuelo a pesar de las sentencias de la Corte y entrar en enfrentamientos con las comunidades, lo cual en el fondo, no va a ayudar en nada a resolver el problema del desabastecimiento. O la de crear escenarios de dialogo con las comunidades que permitan consensos y escenarios mínimos de entendimiento.

 

 

La decisión del uso del fracking como técnica para la explotación de petróleo aun parece ser muy insegura ya que no existen conclusiones definitivas sobre sus efectos, sin embargo es importante avanzar en la decisión sobre su uso o no, tanto para las comunidades como para el gobierno nacional y la estabilidad económica, ya que puede ser a partir de la implementación de YNC que se hablé de la superación del escenario de desabastecimiento teniendo en cuenta que según Ecopetrol podrían representar la explotación en los próximos 10 a 20 años, en el mejor de los casos, dando sólo una salida a mediano plazo.

 

 

Por último, es importante que se dicten normas de juego basados en la sentencia que ayuden a la creación de escenarios de conciliación, participación y decisión, que provean un nuevo modelo de redistribución, más eficiente y que a través de la consulta popular generé la legitimidad necesaria para proveer ahora sí, una seguridad jurídica que anime tanto a la empresa privada como pública a invertir en la exploración y explotación de petróleo.

 

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Crudo Transparente rinde homenaje a Ginny Bouvier quien gracias a sus aportes al análisis del conflicto armado en Colombia y la relación de dicha conflictividad con el sector petrolero, ayudó a idear la iniciativa de Crudo Transparente, como una organización que velara por un sector minero-energético abierto, informado y responsable, comprometido con la paz de Colombia.

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